Украинский кризис перешел в новую, более глубокую фазу. Потеря Крыма и бунт юго-востока выявили несостоятельность модели украинского государства. В условиях, когда центральной власти все труднее удерживать контроль над разными частями страны, сохранение единой Украины требует поиска новой формулы отношений между центром и регионами. Однако переход к федеративному устройству может не решить проблему: мировой опыт показывает, что передача широких полномочий на места не дает государству гарантии от новых потрясений.
Рисунок: Коммерсантъ / Виктор Чумачев
Фото: Коммерсантъ / Владислав Содель/Коммерсантъ-Киев
Подготовка к президентским выборам, намеченным на 25 мая, проходит на фоне споров о будущем Украины. Фаворит гонки Петр Порошенко настаивает, что планируемая в рамках конституционной реформы широкая децентрализация власти не должна привести к смене модели унитарного государства. Новый проект конституции, за который выступает Петр Порошенко, предусматривает резкое расширение полномочий местных органов власти, но в нем нет упоминаний о федерализации.
Такую же позицию занимают и нынешние власти в Киеве. На фоне протестов в Донецкой, Луганской и Харьковской областях глава Верховной рады, и. о. президента Александр Турчинов обещает внести в конституцию изменения, которые позволили бы регионам самостоятельно выбирать свое руководство. Однако ни в словах Александра Турчинова, ни в высказываниях и. о. премьера Арсения Яценюка, ни в предвыборных речах Петра Порошенко ничего не говорится о необходимости превращения Украины в федерацию.
Анализ программ кандидатов на пост президента свидетельствует: среди них сторонники федерализации оказались в явном меньшинстве. Из сколь-нибудь заметных фигур за федеративное устройство выступают лишь двое — кандидат от Партии регионов Михаил Добкин и лидер коммунистов Петр Симоненко. По их мнению, разрешить кризис украинской государственности и спасти страну от развала способна только федерализация. Однако оба они аутсайдеры гонки, неспособные составить конкуренцию ни Петру Порошенко, ни Юлии Тимошенко, ни даже третьему номеру гонки Сергею Тигипко.
Позиция "регионала" Тигипко особенно примечательна. Еще в 2009 году он призывал "не бояться федерализации", ибо "хорошо прописанная федерализация очень полезна". Однако, судя по последним высказываниям Сергея Тигипко, сейчас его позиция резко изменилась: из сторонника федерализации он превратился в ее ярого противника. "Сама постановка этого вопроса преступна. Попытка решить насущные вопросы путем федерализации приведет к разделению и, возможно, даже к ликвидации страны. Это ужасный сценарий, но есть силы, которые очень хотят воплотить его в жизнь",— заявил Сергей Тигипко.
Почему же, не ставя под сомнение саму необходимость дать регионам максимум полномочий, ведущие украинские политики считают федерализацию той красной линией, которую ни в коем случае нельзя переступать?
Ответ на этот ключевой вопрос кроется в проблемах российско-украинских отношений на их нынешнем этапе. Значительная часть украинской элиты считает федерализацию "российским проектом". По их мнению, Москва добивается федерализации Украины, чтобы в перспективе через "региональных баронов" оказывать определяющее воздействие на центральную власть в Киеве и блокировать ее шаги по интеграции в евроатлантические структуры.
Вот как ставит проблему Юлия Тимошенко, из всех кандидатов в президенты имеющая наибольший опыт общения с Кремлем: "Федерализация — один из ультиматумов, который Путин нам объявил для мирного сосуществования. Нам говорят: превратите восточные и южные регионы во что-нибудь вроде Крыма по правам и возможностям, а мы потом этой федерализацией воспользуемся, чтобы остальную часть территорий, так называемую подкову, также превратить в автономные республики Крым".
Решительно отвергая обвинения в попытках переписать конституцию Украины в угоду своим интересам, Москва при этом не скрывает приверженности идее федерализации. "Унитарное государство на Украине перестало работать. Его устои были расшатаны чередой политических катаклизмов",— заявил на днях глава МИД РФ Сергей Лавров. По его мнению, "федерализация — путь к тому, чтобы каждый регион чувствовал себя комфортно".
По данным украинских СМИ, в разработке устраивающего Москву проекта новой конституции Украины принимает активное участие бывший первый заместитель главы администрации президента Януковича Андрей Клюев, профессиональный юрист и уроженец Луганска. Как следует из утечек, за образец взята конституция ФРГ. Федеративное устройство Германии закреплено в конституции, одобренной ее 12 субъектами — землями. Конституция запрещает менять принцип деления ФРГ на земли, но допускает изменение территорий земель после проведения референдума. Право выхода земель из федерации не предусмотрено. В компетенцию федерации входят вопросы обороны, безопасности, международные отношения, но землям даны широкие полномочия. Так, главы региональных МВД назначаются премьерами своих земель. Наконец, германские земли имеют свои конституции и обладают ограниченной международной правосубъектностью.
Конституция ФРГ не единственный образец для Украины, если сторонники федерализации возьмут верх. В мире существуют 24 федерации. Среди европейских образцов для Украины может представлять интерес Бельгия, которая до конца ХХ века была унитарным государством, но после ряда конституционных реформ стала уникальной многоуровневой федерацией. Суть бельгийского рецепта — федерализация с явной тенденцией к конфедеративному устройству, передача максимального количества полномочий от центра регионам. Впрочем, даже столь широкая автономия не устранила противоречий между шестью с лишним миллионами фламандцев и четырьмя миллионами франкофонов: Бельгия балансирует на грани раскола.
Из бывших посткоммунистических государств в Восточной Европе конфедеративное устройство имеет Босния и Герцеговина (БиГ; в нее входят Республика Сербская и Мусульмано-хорватская федерация). Прерогатива центральной власти в БиГ — внешняя, таможенная и кредитно-денежная политика, но две части страны имеют своих президентов и парламенты, правоохранительные органы, а также право устанавливать "особые параллельные отношения" с соседними странами и заключать международные соглашения с согласия парламента БиГ. Впрочем, и эта модель не стала гарантом стабильности — государство малофункционально и его периодически сотрясают протесты.
К федерациям относятся и США, состоящие из 50 штатов и федерального округа, обладающих широкими полномочиями. Однако посетивший на днях Киев вице-президент США Джо Байден о необходимости федерализации Украины не сказал ни слова. А предстоящие президентские выборы, которые должны открыть путь к власти одному из противников федерализации, вице-президент назвал "самыми важными в украинской истории".