"От того, что мы нарисуем себе рекордные графики, никому лучше не станет"

О том, почему не стоит излишне оптимистично относиться к перспективам участия российского бизнеса в программах содействия международному развитию, корреспонденту "Власти" Елене Черненко рассказал директор департамента международных финансовых отношений Минфина РФ Андрей Бокарев.

Недавно президент РФ утвердил новую Концепцию политики России в области содействия международному развитию (СМР). Как вы ее оцениваете?

Да, концепция утверждена, на ее согласование ушло почти полгода, не могу сказать, что это был простой процесс. Но, что хотелось бы подчеркнуть, назвать ее совершенно новой нельзя. Скорее это обновленный вариант концепции 2007 года.

А что изменилось?

Появилось положение о том, что больший акцент должен делаться на двусторонние программы, на адресную помощь. В предыдущей концепции эта позиция была сформулирована менее четко. Также делается акцент на усиление информационного сопровождения программ СМР. Раньше наша работа в этой сфере действительно не получала должного освещения. Но это относится не только к работе Минфина, это системная проблема. Кроме того, несколько скорректированы региональные приоритеты.

В пользу стран СНГ?

Нельзя сказать, что раньше у нас был иной подход, и только сейчас мы сосредоточили свое внимание на соседних странах. В Концепции 2007 года на первом месте также стоит регион СНГ. Сейчас речь идет лишь о некотором видоизменении формулировок. То есть говорить, что документ 2007 года устарел и не соответствует реалиям, было бы неправильно. В целом он абсолютно релевантный. То, что его решили обновить, это хорошо, никаких проблем, но, повторюсь, говорить, что мы имеем дело с принципиально новой ситуацией и новыми стратегическими ориентирами, было бы преувеличением.

Но в Россотрудничестве говорят, что речь идет именно о принципиально новом этапе, поскольку Россия переходит от пассивного участия в чужих программах СМР к активному конструированию своих собственных.

Утверждение, что последние восемь—десять лет мы были лишь учениками, ничего не умели, не определяли и лишь следовали за нашими старшими западными товарищами, не соответствует действительности. Да, есть проекты и программы, где мы присоединялись к существующим инициативам, но это нормальная практика.

Взять, к примеру, инициативы в формате G8 и других многосторонних форумов. Инициатором программ там может выступать как само объединение или организация, так и отдельные члены, которые потом привлекают других участников. Это традиционная международная практика, и ничего зазорного в ней нет. Почему бы не присоединиться к тому или иному механизму, если он отвечает твоим приоритетам, выстроен в соответствии с лучшими международными практиками и позволяет решать конкретные задачи? Поэтому говорить о том, что мы переходим от пассивного участия к активному формулированию собственных целей и задач, тоже будет неверным. Я в целом против того, чтобы утверждать, что раньше все было неправильно, мы были подмастерьями, а теперь займемся этой темой профессионально и покажем всем, как надо эффективно работать в этой области. Не случайно, что в последние годы в целом ряде многосторонних форматов, да и в донорском сообществе в целом опыт и программы России в области СМР неоднократно признавались в качестве примера наилучшей практики, которой не зазорно следовать другим донорам, как новым, так и традиционным.

А были программы, запущенные Россией, к которым присоединялись другие страны?

Мы будем странно смотреться, если изобретем собственный велосипед при наличии международно признанной методологии подсчета

Есть целый ряд таких проектов. Отправной точкой в этом смысле было наше председательство в G8 в 2006 году. Тогда по нашей инициативе было запущено сразу несколько программ в сфере СМР. Наибольшее развитие получили программы в области борьбы с инфекционными заболеваниями (их курировали Роспотребнадзор и Минздрав), было реализовано проектов более чем на $500 млн с участием разных стран и организаций.

Да, в ряде случаев мы привлекаем для решения тех или иных задач международные организации, и в этом нет ничего плохого. Если есть возможность использовать их каналы, если у них есть готовая экспертиза или базовая структура, почему бы их и не привлекать?

Но получается, что Россия в основном участвовала в многосторонних «обезличенных» программах?

Во-первых, далеко не все многосторонние программы обезличены. Во-вторых, в программах многосторонней помощи участвуют все страны-доноры, включая США и другие страны «семерки». В среднем у традиционных доноров выходит около 55–60% на двустороннюю помощь и 40–45% на многостороннюю. Большая часть многосторонней помощи — это наши ежегодные членские взносы в те или иные международные организации. От них никуда не уйдешь. Если мы хотим сократить эти выплаты, то должны выйти из соответствующих организаций, таковы правила игры.

Есть ряд институтов, которые функционируют исключительно на основе единого целевого бюджета, когда страны дают деньги в общий котел, а далее структура сама ими распоряжается. Так, например, функционирует организация, которая признана всеми в качестве самого эффективного многостороннего агентства по содействию развитию,— Международная ассоциация развития, входящая в Группу Всемирного банка. Эффективнее нее в области помощи развитию пока институтов нет. И она работает по принципу общего котла. При этом ни одна из стран—традиционных доноров никогда не ставила вопрос о пересмотре принципов ее работы.

Но помощь получается обезличенной?

Эта ассоциация не приходит с чьим-то флагом и не говорит: вот вам российские деньги, на них мы построим очистительные сооружения, а на американские протянем линию электропередачи. Она работает под флагом Всемирного банка от имени всех доноров. Это нормальная практика. Есть многосторонние схемы, а есть двусторонние. Они существуют параллельно, друг другу не мешают, а дополняют. В некоторых случаях эффективнее одна схема, в иных — другая.

А были случаи выхода страны из Международной ассоциации развития?

За все время существования ассоциации ни одна страна, ставшая ее донором, ни разу ее не покидала независимо от системы госустройства или политического режима.

То есть, если Россия вдруг решит отказаться от такого формата, это будет прецедентом?

Нас просто никто не поймет. Это будет воспринято как крайне странный шаг и станет серьезным ударом по нашему имиджу.

Помимо непосредственного сотрудничества с такими организациями мы активно реализуем многокомпонентные программы. Так, скажем, в середине мая Россия передала в дар правительствам Армении и Киргизии мобильные лечебно-диагностические клиники. Эти мини-больницы на колесах — часть проекта техпомощи ряду государств СНГ, реализуемого в соответствии с распоряжением правительства РФ «О финансировании мероприятий по оказанию помощи странам Восточной Европы и Центральной Азии в области профилактики и надзора за ВИЧ/СПИД и другими инфекционными болезнями». С российской стороны главную роль в реализации проекта играет Роспотребнадзор, в частности, он привозит в Россию специалистов из соответствующих стран и обучает их работе в области борьбы с инфекционными заболеваниями, в том числе на базе этих клиник. Есть второй компонент, которым занимается агентство ООН по борьбе с ВИЧ/СПИД — ключевая международная организация в данной сфере, с широкой сетью представительств и большим опытом работы. И наконец, есть третий компонент: мы привлекаем российскую неправительственную организацию, которая помогает довести помощь до мест. Она закупает «КамАЗы», оборудует их всем необходимым с учетом потребностей стран-получателей и доставляет на места.

А российский флаг на этих клиниках есть?

Да. На этих грузовиках со всех сторон написано, что это дар правительства России народам Армении и Киргизии. Никто не скажет, что это подарок «дяди Сэма». С нашей точки зрения, такие программы весьма успешны: эта помощь очень востребованна, о чем свидетельствуют многочисленные дополнительные запросы, которые мы получаем.

Но в Россотрудничестве говорят, что речь должна идти не просто о помощи, но и об улучшении имиджа России, расширении ее гуманитарного влияния в рамках концепции мягкой силы.

Не буду отрицать, что у нас позиция (с Россотрудничеством.— «Власть») в этом вопросе расходится. Впрочем, даже сам автор концепции мягкой силы Джозеф Най ничего не говорит о том, что содействие международному развитию является ее частью. И мы считаем, что эти понятия надо разводить. Да, это близкие направления работы, они пересекаются, никто не спорит. Но одно не должно подменяться другим. «Мягкая сила» — это работа с соотечественниками, продвижение культуры и языка и так далее. Это все, безусловно, важные вещи, и никто их значение не ставит под сомнение. Но это не помощь развитию, и между ними нельзя ставить знак равенства.

У представителей Россотрудничества есть вопросы к существующей методологии по подсчету российских расходов на СМР. В ведомстве полагают, что на самом деле Россия тратит на эти цели куда больше обозначенных в текущем году в отчете ОЭСР $610 млн.

Методология ОЭСР может кому-то нравиться, а кому-то нет, но лучшего пока никто не придумал. Впрочем, изобрести можно что угодно. Но если мы хотим позиционировать себя как ответственного донора, то должны придерживаться общепринятых мировых стандартов и практик в этой сфере. К тем цифрам, которые Минфин подает в ОЭСР и которые потом печатаются в его докладах, мы можем апеллировать в любом месте и с любой трибуны. Ни один эксперт не поставит под сомнение их легитимность. Все остальное — это из области научной фантазии. Альтернативные цифры «нарисовать» не сложно. Но мы будем немного странно смотреться, если изобретем собственный велосипед при наличии международно признанной и никем не оспариваемой методологии подсчета. Работа над ее совершенствованием ведется постоянно, но это эволюционный процесс, связанный с необходимостью учета последних тенденций в области содействия развитию.

Недавно было заседание делового совета МИД РФ, где обсуждался вопрос, почему, например, в цифре российского СМР не учитываются те льготы, которые РЖД предоставляет Сербии.

Во-первых, нужно каждый раз смотреть на условия, на которых подобные льготы предоставляются. Во-вторых, есть понятие «официальная помощь развитию» — помощь, которая предоставляется именно по линии государства, оформлена соответствующими официальными решениями на уровне правительства и так далее. Это именно то, что в первую очередь отражается в статистике ОЭСР. Но есть понятие «другие официальные потоки» (other official flows), и оно куда более гибкое. В него можно включить соответствующие проекты наших госкомпаний, предоставляемые ими льготы и тому подобное. Этот вклад можно сосчитать и обнародовать, это не проблема. Тем более что я думаю, что крестьянину в Буркина-Фасо или Киргизии не важно, помогает ему Россия по линии официальной помощи развития или задействуя другие механизмы. Но не надо ругать методику ОЭСР и пытаться создать альтернативу. От того, что мы нарисуем себе рекордные графики, которые будут ежегодно демонстрировать рост нашей помощи в геометрической прогрессии, никому лучше не станет.

Но есть мнение, что, если бы Россия грамотно разъяснила украинцам, сколько она в их страну за все эти годы вложила — по разным каналам, они бы к ней относились более благосклонно.

Ничего подобного. Этот аспект, безусловно, имеет значение, но, на мой взгляд, он ни в коей мере не является определяющим для тех процессов, которые там (на Украине.— «Власть») происходят сейчас и происходили последние полгода.

По некоторым подсчетам, расходы России на СМР могут к 2020 году достигнуть $4–5 млрд. Эти цифры совпадают с данными Минфина?

Абсолютные цифры не зафиксированы в каких-либо документах, но есть индикативный показатель, предполагающий возможность выхода к 2020 году на определенный уровень помощи. Это предварительный прогноз или даже скорее благое пожелание. Будем отталкиваться от реалий нашей жизни, а именно от наблюдающегося замедления российской экономики и сохраняющейся угрозы санкций. Очевидно, что обеспечить существенный рост бюджета СМР в ближайшие годы мы не сможем. Дальнейшие перспективы будут зависеть от роста экономики и наличия возможностей для финансирования приоритетных направлений (в частности, здравоохранения и образования). Ориентиры, о которых идет речь, закладывались при тех позитивных тенденциях и росте, которые были некоторое время назад. А сейчас Министерство экономического развития уже говорит о рецессии.

Как вы относитесь к идее подключить российский бизнес к программам СМР?

Предложение правильное, но я бы не стал делать излишне оптимистичные прогнозы по развитию этой темы. В свое время мы предпринимали попытки заинтересовать российские бизнес некоторыми проектами в развивающихся странах, например в государствах Африки южнее Сахары. Но не встретили должной заинтересованности либо ввиду их небольших финансовых параметров (представители некоторых крупных российских компаний заявляли, что проект стоимостью меньше $1 млрд никого не интересует), либо ввиду отсутствия реальной готовности самостоятельно работать не всегда в самых простых и комфортных условиях. Нам было предложено самостоятельно провести всю подготовительную и оценочную работу, согласовав с потенциальным бенефициаром условия и механизмы реализации проекта. При этом приход бизнеса предполагался уже на этапе освоения бюджетных средств. Очевидно, что такая схема труднореализуема в любой стране. На Западе между представителями частного сектора идет жесткая конкурентная борьба за право участвовать в проектах помощи развивающимся странам с государственным финансированием. У нас этого пока не наблюдается. Остается надеяться, что ситуация в этом вопросе изменилась за последние несколько лет.