Бюрократия в электронном виде

На "электронное правительство" в России уже потрачено больше 4 млрд руб. Эффект виден: подать документы на загранпаспорт и проконтролировать очередь в детский сад стало возможно через сайт госуслуг. Однако большинство услуг переведено в электронный вид только частично, и граждане по-прежнему лично представляют бумаги чиновникам.

АНАСТАСИЯ ЯКОРЕВА

"В рейтинге развития электронных услуг ООН Россия перешла с 59-го места на 27-е всего за пару лет",— говорит Илья Массух, бывший замминистра связи и массовых коммуникаций, работавший над переводом госуслуг в электронный вид.

Действительно, в отчете ООН (выходит раз в два года) о развитии e-government за 2012 год РФ обходит Арабские Эмираты, Хорватию и Италию. По мнению Массуха, это один из немногих рейтингов, в котором Россия выглядит пристойно и показывает высокую динамику в сжатые сроки.

Работа над переводом госуслуг в электронный вид началась в 2008 году, когда тогдашний президент России Дмитрий Медведев утвердил Стратегию развития информационного общества. Картина рисовалась радужная. Предполагалось, что граждане перестанут ходить по инстанциям, а госструктуры потеряют право требовать с граждан дополнительные справки, если в государственных органах эти сведения уже есть. Создавалась система межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ), через которую чиновники должны были получать всю необходимую информацию.

Если бы все шло как задумано, к 1 января 2014 года россияне уже могли бы не отходя от компьютера пользоваться всеми госуслугами, от оплаты ЖКХ до подачи налоговой декларации и получения загранпаспорта.

По факту сейчас в электронный вид переведено чуть больше 50% услуг.

"После значительного скачка вперед Россия вдруг забуксовала, перевод госуслуг в электронный вид как будто увяз в песке",— говорит Олег Швайковский, член совета директоров Nortal AS, крупнейшего системного интегратора Эстонии.

В июне стало известно, что Минкомсвязи переносит сроки перевода услуг в электронный вид: для приоритетных — на 2016 год, для всех остальных — на 2018-й. "Несмотря на определенные успехи при реализации проекта... в настоящее время этот процесс далек от завершения",— говорится в проекте постановления правительства, разработанном министерством. В чем загвоздка?

Электронные уровни

"Если бы сам не прошел, не поверил бы, что так быстро и просто" — эта фраза часто встречается в отзывах о госуслугах в электронном виде, будь то регистрация автомобиля или получение загранпаспорта.

"Вдоволь начитавшись и наслушавшись про ужасы РЭО (регистрационно-экзаменационное отделение ГИБДД.— "Деньги"), готовился к худшему,— пишет пользователь на одном из форумов.— В последний вечер перед подписанием ДКП (договор купли-продажи автомобиля.— "Деньги") решил зайти на "Госуслуги" и проверить, можно ли как-то упростить. Нашел нужную услугу достаточно быстро. Вбил все необходимые данные. Выбрал удобные день и время. С утра пришло подтверждение, что очередь успешно занята и меня ждут. Распечатал автоматически сформированное заявление и квитанцию. Осмотр прошел быстро и безболезненно. К моей радости, инспектор без проблем расписался в заявлении, которое было автоматически сформировано на "Госуслугах". За весь процесс я брал в руки ручку лишь один раз — поставить подпись, и все".

Однако немало и негативных отзывов. Кого-то при оформлении загранпаспорта заставили еще раз нести весь пакет документов в бумажном виде и заполненную от руки анкету (ту самую, которая уже подана в электронном виде). Кого-то поставили в общую многочасовую очередь в налоговой инспекции. Кто-то получал охотничий билет вместо положенных пяти дней больше трех недель.

Разницу в качестве услуг директор центра IT-экспертизы РАНХиГС Михаил Брауде-Золотарев объясняет так: в законодательстве не было точно указано, что же значит "предоставление услуг в электронном виде", поэтому во многих ведомствах это понимают по-своему.

Для государственных услуг было предусмотрено пять этапов "электронизации". На первом этапе в интернете публиковалось описание услуги. На втором можно было скачать заявление. На третьем — подать запрос в электронном виде. На четвертом — контролировать статус запроса. На пятом — получить результат в электронном виде. До пятого этапа сейчас дошла только 21 федеральная услуга (примерно из 650), до третьего — около 50. Остальные застряли на более ранних, которые, по мнению Брауде-Золотарева, описаны скорее "маркетинговыми метафорами".

"Вот, например, услуги, которые находятся сейчас на третьем этапе: по ним можно подать заявление в электронном виде,— говорит Брауде-Золотарев.— Гражданин это понимает так: раз подал в электронном виде, то ходить никуда не должен, бумажное заявление подавать не должен. Органы власти понимают это совсем иначе: подал — молодец. А теперь приди ножками, отстой очередь и распишись".

По данным Минкомсвязи, за 2013 год число пользователей, зарегистрированных на едином портале госуслуг, выросло почти вдвое, до 7,1 млн. Самой востребованной услугой стала проверка штрафов ГИБДД (39% общего числа запросов). Следующая по популярности — проверка налоговой задолженности (21%), на третьем месте — выдача загранпаспорта нового образца (14%).

Однако первые две услуги Брауде-Золотарев услугами как таковыми не считает, по его мнению, это скорее сервисы, которые позволяют правильно заполнить заявление или получить информацию. А вот получение загранпаспорта по-прежнему требует минимум двух визитов.

Более того, если ознакомиться со списком 21 услуги, которые прошли "полную информатизацию", выяснится, что все они тоже сводятся к получению информации — выдаче архивных справок, представлению сведений об административных правонарушениях, представлению библиографической информации из государственных библиотечных фондов.

Быстрые эстонские чиновники

"Получить информацию, заполнить заявление и послать его по электронной почте — в Эстонии это даже не считается госуслугами",— говорит Швайковский. Эстония в рейтинге развития "электронного правительства" ООН действительно выше России — на 15-м месте. В электронный вид в Эстонии переведено свыше 90% услуг, ими пользуется подавляющее большинство граждан.

"Предположим, семья оформляет через интернет пособие на рождение ребенка — к этому сразу каскадом цепляются другие услуги,— рассказывает Швайковский.— Система видит, например, что в районе, где проживает эта семья, есть очередь в детские сады, и сразу предлагает записать ребенка в детский сад".

Курс на перевод всех госуслуг в электронный вид Эстония взяла гораздо раньше России — в начале 1990-х. Идея была в том, что государство должно снижать "паразитные" трансакционные расходы на бюрократические процедуры, ведь, когда человек сидит в очереди, он не создает добавленную стоимость, не занят ничем созидательным. Было очевидно, что эти ненужные трансакционные расходы в виде времени, денег, усилий необходимо свести до минимума.

В 2002 году Эстония запустила X-Road — аналог российской СМЭВ, среду для взаимодействия между государственными системами. "Сейчас, чтобы запустить новую госуслугу, нам порой достаточно трех-пяти дней,— говорит Швайковский.— Мы вообще не думаем об интерфейсах, о том, как получить нужные данные".

Подключение к X-Road было бесплатным, в том числе для частных организаций, что тоже подтолкнуло процесс распространения электронных госуслуг.

Сейчас Эстония добилась того, чего хотела, утверждает Швайковский: ненужные трансакционные расходы для граждан сократились с 2-3 часов до 50 секунд.

А у нас стать похожими на Эстонию к 2014 году, как было запланировано, не получилось.

Монопольное наследство

Летом прошлого года Минкомсвязи составило рейтинг использования портала госуслуг во всех регионах России. Москва оказалась только на 13-м месте. А Татарстан, который в Минкомсвязи считают лидером по информатизации, и вовсе стал аутсайдером.

На самом деле все объясняется просто: и у Татарстана, и у Москвы — собственные порталы госуслуг, через которые граждане могут записать себя в поликлинику, а детей — в садик. По идее все региональные услуги должны быть размещены и на едином федеральном портале госуслуг (gosuslugi.ru), иначе они не считаются переведенными в электронный вид. Однако есть загвоздка: оператор ЕПГУ — компания "Ростелеком" — за размещение региональных услуг берет плату. За одну услугу придется платить 340 тыс. руб.— такие данные приводил в комментарии CNews программист "Электронного Ульяновска" Константин Пищулин. Если же услуга не совсем стандартна, например требует электронной подписи, то стоимость ее кратно увеличивается.

"В масштабах регионов расходы могут составить десятки миллионов рублей в год,— говорит Брауде-Золотарев.— Для многих регионов — непомерные расходы. Получается, что инфраструктуру "Ростелеком" создавал на средства бюджета, а сервисы для регионов в некоторых случаях — платные".

Если бы был создан универсальный компонент для региональных госуслуг, стоимость внедрения снизилась бы на порядок, говорил Пищулин. "А оператор ЕПГУ (имеется в виду "Ростелеком".— "Деньги") не желает работать на таких компонентах, несмотря на то что во всех регионах услуги принципиально типизированы, может, с небольшими отклонениями",— рассказывал он в комментарии CNews.

По мнению Брауде-Золотарева, делать "Ростелеком" монополистом было ошибкой — следовало как минимум разделить функции разработчика и оператора. Иначе, считает он, монополист сталкивается с неразрешимым конфликтом интересов: то ли ему создавать универсальную инфраструктуру, к которой может дешево и легко присоединиться любой, то ли максимизировать доходы, поставляя на рынок прикладные решения, в том числе за счет плохо документированной инфраструктуры. К тому же нигде не было указано, что "Ростелеком" должен предоставлять услуги бесплатно — в отличие от эстонской X-Road, для которой бесплатность была главным принципом. "Ростелекому", по мнению Брауде-Золотарева, не удалось удачно разрешить этот конфликт интересов, но и "другой поставщик вряд ли справился бы с этим вызовом лучше".

Массух же объясняет эту изначальную монополию тем, что на раннем этапе нужно было "сконцентрировать усилия, поэтому и нужен был единственный исполнитель".

Сейчас размещение услуг на собственном портале обходится регионам многократно дешевле. Поэтому представители регионов просили, чтобы их порталы госуслуг были интегрированы с ЕПГУ и никаких дополнительных работ по "размещению услуги" проводить не требовалось, достаточно было бы поставить на gosuslugi.ru ссылку на региональный портал.

Минкомсвязи просьбы регионов услышало. Министр Николай Никифоров даже назвал эту ситуацию в своем твиттере "примером того, как бизнес-план отдельной компании стал серьезной проблемой для всех регионов страны".

Весной прошлого года Никифоров согласовал с президентом Владимиром Путиным новый состав исполнителей проекта "Электронное правительство". В число исполнителей помимо "Ростелекома" должны были добавиться "Почта России" и ФГУП "НИИ "Восход"".

Однако до сих пор единственным оператором по-прежнему остается "Ростелеком". "Новая команда Минкомсвязи просто унаследовала неэффективную конструкцию от прежней команды",— говорит один из собеседников "Денег", пожелавший остаться неизвестным. В этой смене команд — одна из причин того, что перевод госуслуг в электронный вид в России, по выражению Швайковского, забуксовал.

Разворот к гражданину

"За два года при команде Никифорова в электронный вид было переведено девять услуг. Причем все это очень "значимые" услуги,— ехидно говорит Массух.— На самом деле этим просто не занимались, и все".

Действительно, подняться выше 27-го места в рейтинге ООН России в 2014 году не удалось, а ее индекс развития "электронного правительства" даже упал с 0,73 до 0,72.

У одного из опрошенных "Деньгами" экспертов, пожелавшего остаться неизвестным, другое мнение: он считает, что предыдущая команда Минкомсвязи не ориентировалась на нужды конечного потребителя, ее не интересовало качество предоставления электронных услуг, отсюда и дублирование электронных заявлений бумажными, невозможность оплатить многие госпошлины непосредственно на сайте.

"Проект постановления Минкомсвязи о новых сроках на самом деле сделан для того, чтобы было время на оптимизацию услуг,— говорит он.— По сути, они решились заявить: результат не такой, как нужно, давайте сфокусируемся на нуждах граждан".

В проекте постановления Минкомсвязи действительно подробно описаны требования к административным процедурам. Например, там сказано, что электронные документы с электронной подписью "исключают необходимость их повторного представления на бумажном носителе", что заявитель должен иметь возможность сам выбрать дату и время приема на едином портале госуслуг и там же записаться на прием, оплатить услугу.

После получения услуги гражданин должен иметь возможность в электронном виде оценить качество ее предоставления. Эти сведения будут "обобщаться и анализироваться". Если же услуга не будет предоставлена, гражданин сможет пожаловаться на ведомство.

Полностью электронной (то есть с получением результата в электронном виде) к 2016 году станут регистрация прав на недвижимое имущество, подача налоговых деклараций, регистрация автомобилей, выдача загранпаспортов и обычных паспортов, запись ребенка в дошкольное и общеобразовательное учреждение, регистрация рождения, усыновления и смерти и ряд других услуг (всего их будет 35).