Крупный бизнес впервые со времен первого дела Ходорковского сплотился, чтобы выразить несогласие с государством. Негодование вызвали действия ФАС, стремящейся помимо монопольного бизнеса дотянуться уже и до просто крупного и превратиться из контролирующего ведомства в силовое.
Переосмыслив значение термина "монополия", руководитель ФАС Игорь Артемьев распространяет деятельность своего ведомства на все крупные компании
Фото: Никита Инфантьев, Коммерсантъ
Опрос вместо допроса
За последний месяц Федеральная антимонопольная служба (ФАС) выступила сразу с тремя инициативами, которые превратят ее в мегарегулятора, да еще и с правоохранительными функциями.
Сначала ФАС обратилась в правительство с просьбой предоставить ей функцию органа дознания по картельным делам. Газета "Ведомости" написала, что было запрошено даже право возбуждать уголовные дела, но ФАС это отрицает. "Речь не идет о передаче ФАС полномочий силового ведомства. Предлагаемые изменения не подразумевают возможности проведения ФАС оперативно-разыскных мероприятий и наделения ее правом возбуждения уголовных дел",— сообщили "Деньгам" в пресс-службе ФАС. Сотрудники ФАС сообщили, что ведомство претендует только на то, чтобы "проводить доследственные проверки, фиксировать доказательства картельного сговора, передавать следователю материалы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела, а также производить опрос лиц и осмотр помещений". Чем "опрос лиц" и "осмотр помещений" отличаются от допроса и обыска, мы определить затрудняемся. В ФАС утверждают, что хотят таким образом закрепить на законодательном уровне полученные ведомством доказательства сговора для последующего использования в судебном процессе.
"ФАС намерена получить функцию органа дознания, но не в полном объеме. Сейчас материалы, поступающие из ФАС в правоохранительные органы, рассматриваются как сообщение о преступлении. И следователь при проверке сообщения должен начинать сбор доказательств заново. Если наделить ФАС частичными функциями органа дознания, тогда собранные материалы будут рассматриваться как доказательства",— поясняет председатель генсовета НП "Содействие развитию конкуренции" Анна Нумерова.
Логика ФАС проста и прозрачна: пока дело дойдет до следователя, доказательства могут быть уничтожены. Не говоря уж о том, что новый сбор доказательств — двойная работа и неэффективное использование госаппарата. Однако для бизнеса, к которому скоро начнут приходить старые проверяющие с новыми полномочиями, вряд ли это может служить утешением.
На ФАС ложится, конечно, дополнительное обременение. "Собранные доказательства будут должны отвечать требованиям, предъявляемым УПК",— напоминает Нумерова. Но ведь и действия МВД или Следственного комитета должны соответствовать требования УПК, однако это не всегда так.
Монополия в убыток
Затем в СМИ просочилась информация, что ФАС завершила разработку новой методики анализа ценовой политики компаний. И, хоть разослан документ будет только в сентябре, основные линии новой методики уже известны. И не понравятся они не только крупному бизнесу, но и среднему. Не понравились бы они и малому, но до него у ФАС пока просто руки не дошли. При определении монопольной цены ФАС хочет перейти от метода затрат к методу сопоставимых рынков. Если в первом варианте для фиксирования монопольной цены ФАС необходимо доказать, что расходы были неоправданно высоки, то во втором варианте — просто показать, что на других рынках цены ниже.
"Сейчас в законе о защите конкуренции четко написано, что основной метод — это метод затрат. По нему, если цена выше, чем у конкурентов, это не означает, что она монопольная. Но это действительно безумно сложный состав, все упирается в затраты, которые показывают компании. А у ФАС нет механизма доказать, что они неоправданны",— говорит старший юрист бюро "Егоров, Пугинский, Афанасьев и партнеры" Евгений Большаков.
Главный и почти единственный аргумент в пользу перехода от метода затрат к методу сопоставимых рынков: затратный метод никак не учитывает меняющуюся экономическую конъюнктуру и колебания цен на мировых рынках. Однако в ФАС не скрывают, что основная причина перехода к новой методике — трудности с применением старой. Вычислять себестоимость — работа трудоемкая. Особенно с учетом российской специфики.
"При ориентации на затратный метод начинаются сложности. В цепочке производства и реализации происходят накрутки, и трудно отследить цену по итогам завышения себестоимости и схем перепродаж. Если предприниматель захочет, то сможет любую цену оправдать. Всегда можно обосновать, почему такая себестоимость, почему такие зарплаты. Монополист может даже доказать, что торгует себе в убыток",— говорит начальник правового управления ФАС Сергей Пузыревский. С этой точки зрения применять метод сопоставимых рынков ФАС намного проще: когда на рынке устанавливается конкурентная цена, она принимается за справедливую, и если у кого-то цены выше, значит, они могут быть монопольно высокими.
Сопоставляться будут не только внутренние рынки, но и зарубежные. Если экспортная цена товара оказывается ниже, чем внутренняя отпускная цена завода, то ФАС признает последнюю монопольной. Самый громкий скандал в этой сфере развернулся еще в 2008 году вокруг "Мечела". Все помнят, как Владимир Путин пообещал прислать доктора владельцу компании Игорю Зюзину, но мало кто помнит, что формальной причиной для подобной рекомендации стали именно разные цены на продукцию компании. "В первом квартале компания продавала сырье за границу по ценам в два раза ниже рыночных",— удивлялся тогда Путин.
Проблема для ФАС пока в том, что суды не поддерживают переход к методу сопоставимых рынков, так как в законе основным методом назван затратный. Большаков рассказывает, что недавно ФАС именно поэтому проиграла в суде дело против НЛМК. "Вот ФАС и пытается ускорить введение методики, чтобы без изменения закона дать судам ориентир, как рассматривать подобные дела,— объясняет Большаков.— Но это не совсем корректно, надо менять законы, а не ведомственные инструкции". Зато так гораздо проще. Впрочем, утвержденные инструкции, вероятно, тоже не будут работать. Федеральный закон все-таки выше ведомственных постановлений, и каждый случай применения противоречащих ему инструкций может быть обжалован в суде.
Опрошенные нами эксперты, кстати, говорят, что дела о монопольных ценах в развитых странах давно вышли из моды. "В США не бывает дел в отношении монопольно высоких цен. Такого просто нет. В европейской практике за последние 50 лет было пять случаев, когда вопрос цены вошел в разбирательство, и в четырех случаях это был сопутствующий признак",— говорит Вадим Новиков из РАНХиГС.
Регулировать всех
На прошлой неделе представители крупного бизнеса написали в правительство коллективное письмо с жалобой на ФАС. Подписались под коллективным обращением крупные бизнесмены чуть ли не впервые с осени 2003 года, с письма РСПП в защиту Михаила Ходорковского. Недовольство, казалось бы, уже ко всему готовых бизнесменов вызвал предложенный ФАС четвертый антимонопольный пакет. ФАС предлагает слегка поправить закон о защите конкуренции и распространить правила, регулирующие работу естественных монополий, на все доминирующие на рынке компании. "Глобальное изменение состоит в том, что условия работы субъектов с долей более 70% на рынках, находящихся в свободном плавании, также начнут регулироваться государством",— отмечает Большаков.
Крупные бизнесмены (а подписали письмо в том числе главы "Газпромнефти" Александр Дюков и НОВАТЭКа Леонид Михельсон) категорически против. Они считают, что предложение противоречит Конституции и экономической логике и приведет нас от рыночной экономики к государственному регулированию. А заодно уменьшит выручку компаний и налоговые поступления в бюджет. С ними трудно не согласиться.
Если по-простому, естественные монополисты существуют потому, что в некоторых сферах по-другому рынок работать не может. "Альтернативную железную дорогу никто рядом строить не будет",— шутит Большаков. Для них власти разработали особые правила недискриминационного доступа, на основании которых они должны продавать услуги всем клиентам. Сейчас ФАС предлагает ввести правила недискриминационного доступа для компаний, контролирующих 70% рынка. Хотя в силу особенностей рынков у них в любой момент могут появиться конкуренты. Что и делает распространение этой нормы крайне спорным с точки зрения экономической теории.
Для какого количества компаний государство может ввести правила работы с контрагентами, пока неизвестно. По оценке ВШЭ, у 113 компаний и восьми холдингов доля рынка выше 65%. А где 65%, там и 70%, тем более что методика оценки ФАС всегда вызывала у компаний вопросы. В ФАС утверждают, что речь пойдет о единичных случаях. "Поправка не будет автоматически применяться ко всем. Она предусматривает наделение правительства правом утверждать правила недискриминационного доступа только в том случае, если компания совершила нарушение законодательства, используя свое монопольное положение",— говорит Пузыревский.
Причем, чтобы подпасть под действие новых правил, компании будет достаточно одного нарушения. Правда, оно должно быть связано именно с дискриминацией права на получение товара. В ФАС утверждают, что для таких решений будет выработана особая процедура: каждый случай будет рассматриваться отдельно, решение будет приниматься в правительстве и только после анализа последствий для рынка и потребителей. Но вряд ли это может успокоить бизнес, в наших реалиях неизвестно, что хуже, автоматическое применение жестких правил для всех или выборочное для отдельных компаний.
Цена вопроса ни для компаний, ни для потребителей, ни для бюджета пока неизвестна. В письме бизнесмены оценивают убытки от введения новых правил только на рынке минеральных удобрений в 15 млрд руб. В ФАС финансовый вопрос рассматривают в другой плоскости. "Если убытки компаний будут связаны с устранением сверхдоходов, получаемых за счет монополии, то тут ничего страшного нет",— считает Пузыревский.
Не видят ничего страшного в ФАС и в раскрытии сведений, относящихся к коммерческой тайне компаний, а они будут обязаны это делать, если подпадут под действие новых правил.
"Не следует опасаться и раскрытия коммерческой тайны. Не обязательно речь пойдет о раскрытии цены, правительство может лишь заложить принципы определения цены или определить порядок обеспечения потребителей,— утешает Пузыревский.— Но компаниям все равно потребуется раскрывать параметры товара, существенные условия договора, способ его заключения". Еще один принципиальный вопрос, какую информацию компании обяжут представлять госорганам, а какую — рынку. Не говоря уже о том, что через несколько дней после передачи информации госорганам ее наверняка можно будет купить на диске в Москве на Савеловском рынке. Как это происходит с любыми базами данных в России.
"Мне неизвестны зарубежные примеры распространения правил для естественных монополий на доминирующие на рынке компании. На самом деле даже включение в список естественных монополий не является показанием для ведения регулирования. Статус естественной монополии означает только то, что ситуация неоптимальна для потребителя. Однако регулирование может принести намного больше проблем. В России в регулируемых секторах потребители чувствуют себя хуже всего",— констатирует Новиков.