 |
В первом чтении проект закона "О чрезвычайном положении" был принят лишь после того, как представитель президента в Думе Александр Котенков заверил народных избранников в том, что Кремль согласен на серьезную переработку законопроекта и изъятие из него противоречащих Конституции положений. Парламентарии обещанием президента охотно воспользовались и в ходе девятимесячной работы фактически создали новый законопроект, который учитывает большинство пожеланий депутатов и мало похож на документ, внесенный в Госдуму Борисом Ельциным в 1997 году.
Когда вводится ЧП
Все основания для введения ЧП разделены в законе на две части. Первую можно назвать политической — сюда включены попытки насильственного изменения основ конституционного строя, захват власти, вооруженные мятежи, террористические акты, деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные и религиозные конфликты. Упоминание о "чрезвычайных ситуациях социально-политического и криминогенного характера", очень смущавшее вторую Думу, из законопроекта исчезло. Зато остались "блокирование или захват особо важных объектов". Это значит, что ЧП могут ввести, если, например, шахтеры снова перекроют Транссиб или военные в очередной раз "возьмут под контроль" электростанцию, прекратившую подачу им электроэнергии.
Во второй части к основаниям для введения ЧП отнесены события от людей зависящие мало: чрезвычайные ситуации техногенного, экологического и природного характера, эпидемии, эпизоотии и другие стихийные бедствия, которые могут повлечь "человеческие жертвы, нанесение массового ущерба здоровью людей, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения". В свете европейской эпизоотии ящура перспективы введения ЧП в отдельных регионах России выглядят вполне реальными.
ЧП в России или ее отдельных местностях вводится указом президента, который в течение 72 часов должен быть утвержден Советом федерации. Срок ЧП на всей территории России не может превышать 30 суток, а в отдельных местах — 60 суток. Если Совет федерации не утверждает указ президента, он утрачивает силу по истечении 72 часов с момента обнародования.
Перечень мер и временных ограничений, которые могут применяться на территории ЧП, весьма широк (см. справку). Фактически в условиях ЧП граждане могут на время лишиться губернаторов, мэров, банков и музеев, получив взамен карточки на основные продукты питания и предметы первой необходимости.
Закон предусматривает и ряд специфических мер в зависимости от характера ЧП. Так, если оно было введено "по политическим мотивам", возможны комендантский час, ограничение свободы печати, приостановление деятельности партий и иных общественных объединений и "выдворение лиц, нарушающих режим ЧП и не являющихся жителями территории, где введено ЧП".
При катастрофах природного и техногенного характера к этим мерам могут добавиться эвакуация граждан, отстранение от работы руководителей организаций (независимо от формы собственности) "в связи с ненадлежащим исполнением" законных мер и "мобилизация трудоспособного населения и привлечение транспортных средств граждан для проведения указанных работ". То есть в случае той же эпизоотии ящура граждане должны быть готовы к тому, что их привлекут к работам по захоронению зараженного скота, а их "Жигули" и "Газели" будут активно использоваться для перевозки приболевших коров и свиней к местам уничтожения.
В той же главе прописаны и правила проведения выборов на территориях, где введено ЧП, вернее, их непроведения. В соответствии с законопроектом ни выборы, ни референдумы там, где введено ЧП, не проводятся, а полномочия органов власти продлеваются до прекращения действия ЧП — если, конечно, они ранее не были приостановлены по тому же закону.
Кто вводит ЧП
В главах IV и V законопроекта перечислены силы и средства, призванные обеспечивать режим ЧП: органы внутренних дел и безопасности, внутренние войска, силы гражданской обороны и МЧС. "В исключительных случаях" им на помощь придут вооруженные силы, пограничные и другие войска. Причем армия может участвовать лишь в охране важных объектов, разъединении противоборствующих сторон, пресечении деятельности незаконных вооруженных формирований и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Единое управление перечисленными силами осуществляет назначаемый президентом комендант территории, на которой введено ЧП. Его приказы обязательны для всех организаций (независимо от форм собственности) и воинских формирований. Впрочем, в особо трудных случаях может быть создан объединенный оперативный штаб, в состав которого войдут руководители органов исполнительной власти и командиры воинских формирований. Но руководить штабом в любом случае должен комендант района ЧП.
Помимо военного в районах ЧП может назначаться и гражданское начальство в рамках "особого управления территорией". Эту роль может играть как специальный орган управления территорией, на которой введено ЧП, так и федеральный орган, созданный для управления режимом ЧП. Причем такому органу передаются полномочия органов исполнительной власти соответствующих территорий (включая и право распоряжаться бюджетными ассигнованиями), а его руководитель назначается президентом России (комендант территории ЧП в таком случае становится первым заместителем руководителя спецоргана).
Кто попадает под ЧП
Главы VI и VII закона должны вызвать радость у российских правозащитников и их единомышленников в Госдуме: в одной изложены гарантии прав граждан и ответственность должностных лиц, в другой — обязанности госорганов уведомлять о введении ЧП международную общественность.
Так, статья 29 предписывает ограничивать права человека лишь "в тех пределах, которых требует острота создавшегося положения", и не допускать при этом дискриминации лиц "по признакам пола, расы, национальности, языка, убеждений и по другим обстоятельствам". За нарушение комендантского часа граждане могут быть задержаны до его окончания, а не имеющие документов — не более чем на трое суток (суд может продлить этот срок до 10 суток). В случае прекращения режима ЧП прекращаются и все дела о нарушении режима ЧП. Правда, лицам, задержанным в рамках расследования "деятельности вооруженных банд или террористических элементов", придется хуже: их могут задержать на весь срок ЧП, но не более чем на три месяца.
Наконец, в случае введения ЧП Россия должна в течение суток уведомить об этом сопредельные государства и в трехдневный срок — генеральных секретарей ООН и Совета Европы. При этом введение ЧП ни в коем случае не должно препятствовать международной гуманитарной помощи на территории ЧП, которая осуществляется "в соответствии с международными договорами РФ".
ЗА
 |
На примере Северного Кавказа и Чечни мы убедились, что без настоящего закона о ЧП наши ребята — работники спецслужб, правоохранительных органов, да и военные — оказались в очень сложной ситуации. Ведь закон о ЧП, по сути дела, определяет некоторые изъятия из Конституции, связанные с особой формой функционирования органов власти. А этой-то правовой базы и не хватало, чтобы эффективно проводить мероприятия в Чеченской республике. Вариант, который предлагался Борисом Ельциным, был нами отвергнут, потому что уж слишком много в нем было запретов: на деятельность политических партий, органов государственной власти и т. д. Нынешний законопроект существенно переработан, поэтому мы с ним согласились. Еще раз подчеркну: в отсутствие закона о ЧП наши спецорганы и вообще все государственные структуры вынуждены были, урегулируя ситуацию на Северном Кавказе, руководствоваться законом "О борьбе с терроризмом". Но этот закон не дает тех полномочий, которые необходимы в столь жестких условиях.
ПРОТИВ
 |
Перед вторым чтением комитет Госдумы по государственному строительству учел большинство замечаний, высказанных в адрес законопроекта правовым управлением. Однако многие существенные замечания все-таки остались неучтенными. Речь идет о непроработанности положений проекта, касающихся органов управления территорией чрезвычайного положения, и их несогласованности с отдельными положениями Конституции России (ст. 24 и 25). Согласно законопроекту, на территориях, где введено чрезвычайное положение, указом президента РФ может вводиться особое управление этими территориями путем создания временного специального органа управления территорией или федерального органа управления территорией. Однако Конституция России не предусматривает возможности передачи полностью или частично полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления какому-либо органу управления территорией (временному специальному или федеральному органу управления территорией).
От автора
 |
В законопроект перед вторым чтением были внесены поправки, которые учитывают замечания, высказанные при обсуждении проекта в первом чтении. Из него исключены статьи, не соответствующие Конституции России. В частности, это касается полномочий президента в период ЧП, например права освобождения от должности руководителей госорганов (в том числе генерального прокурора и председателя Центробанка), права издавать указы, имеющие силу закона. Ряд поправок направлен на более полное обеспечение конституционных гарантий прав граждан и юридических лиц. Закон дорабатывался при активном участии депутатов из комитетов по обороне и безопасности, представителей Совета федерации, правительства, Конституционного суда, администрации президента и ряда ведомств. Закон о ЧП необходим, поскольку его отсутствие позволяет исполнительной власти самостоятельно вводить различные ограничительные меры. К чему это приводит, можно видеть на примере Чеченской республики.
История вопроса
До принятия Конституции 1993 года порядок введения чрезвычайного положения (ЧП) регулировался законом от 17 мая 1991 года, принятым Верховным советом РСФСР. В соответствии с ним Борис Ельцин издавал указы о введении ЧП в Чечне (в ноябре 1991 года), в зоне осетино-ингушского конфликта (в ноябре 1992 года) и в Москве (4 октября 1993 года). Причем прописанная в законе процедура с утверждением указов Верховным советом была соблюдена лишь однажды: ЧП в Чечне депутаты отменили, а в октябре 1993 года Верховный совет уже был разогнан.
Новая Конституция установила, что указ президента о ЧП должен утверждаться Советом федерации, а порядок введения ЧП регулируется специальным конституционным законом. Правда, отсутствие такого закона не помешало верхней палате в 1994 году утвердить несколько указов президента о продлении ЧП в зоне осетино-ингушского конфликта. В 1997 году Борис Ельцин внес в Госдуму проект нового закона "О чрезвычайном положении", который вызвал резкое неприятие у левого думского большинства. Рассмотреть этот документ Дума согласилась лишь в июне 2000 года и приняла его в первом чтении.
 |
|