Проект бюджета-2015 считается консервативным и даже мобилизационным. Однако за осторожностью, готовностью к обороне и поводами для публичных скандалов скрывается вера в светлое геополитическое будущее, отмену санкций и контрсанкций и хотя бы $100 за баррель.
Фото: Дмитрий Азаров, Коммерсантъ
Искусство консервативных оценок
Следуя установившейся в последние годы традиции, бюджетный процесс с самого начала шел наперекосяк. Все остальное шло своим чередом. Макроэкономический прогноз колебался с апреля по сентябрь включительно, поддаваясь то мрачным предчувствиям, то приступам оптимизма. Налоговая политика, игнорируя собственные "Основные направления...", сохраняла волнующую неопределенность. Суверенные фонды вызывали нездоровый интерес госкомпаний, увязших в долгах и перспективных инвестпроектах, и Минэкономики, искавшего способы стимулировать экономический рост.
Прогноз на 2015-2017 годы ведомствам удалось согласовать, лишь когда пришла пора вносить проект бюджета в правительство РФ (официальная версия прогноза, рассказывают, вообще поступила в Минфин уже после публикации проекта бюджета, который был рассчитан на его основе), но это не так уж принципиально. Для бюджета значение имеет только то, что консенсус был найден и 18 сентября прогноз МЭР получил одобрение правительства. А также что, хотя этот сценарий и пользуется репутацией консервативного, он не особенно устраивает Минфин, который считает завышенными некоторые оценки Минэкономики, включая среднегодовую цену на нефть на уровне $100 с 2015 по 2017 год включительно.
"В плане цен на нефть прогноз не является консервативным,— подчеркивает директор департамента долгосрочного стратегического планирования Минфина Максим Орешкин.— Сценарий "$100 за баррель" возможен, но учитывая, что у нас уже с середины августа цены только изредка превышают отметку $100, консервативной выглядела бы оценка $90 за баррель. Потому что что такое консервативная оценка? Это тот уровень, вероятность падения ниже которого очень невысока. А ниже $100 мы можем легко оказаться. Ниже $90 — уже сложнее".
По данным департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Минфина, средняя цена на нефть с 15 августа по 14 сентября составила чуть больше $98.
Опыт компромисса
Похоже, меньше всего возражений у Минфина вызывают прогнозы курса доллара (всего 37,7 руб. на 2015 год, а не 38,3-38,7 руб., как большую часть прошедшей недели) и инфляции: 5,5% в 2015 году. Зная его привычку "не обещать бюджетополучателям слишком многого", легко заподозрить, что здесь-то и скрывается "неприкосновенный запас". По мнению руководителя управления аналитических исследований УК "Уралсиб" Александра Головцова, "эффект ограничений импорта и девальвации рубля еще только начал проявляться, поэтому инфляция может быть на 3 п. п. выше": "Это даст небольшую прибавку доходов по сравнению с проектировками". Впрочем, "простор для маневра" все равно будет не слишком велик: шансов, что в 2015 году ВВП вырастет на предусмотренные прогнозом 1,2%, практически никаких.
Однако из объяснений Орешкина следует, что "прогноз Минэкономразвития предполагает — это отмечается в их пояснительной записке — постепенную деэскалацию ситуации", и складывается впечатление, что эта предпосылка является определяющей для большинства показателей. "В прогнозе предполагается снятие ограничений на импорт продовольствия в августе следующего года (они же на годовой срок установлены)", поэтому, рассуждает глава департамента Минфина, "логично предположить, что темпы роста продуктовой инфляции могут оказаться низкими", а базовая инфляция, и сейчас не превышающая 5,5%, "в условиях низких темпов экономического роста и низких темпов номинального спроса всегда снижается": "Если мы считаем, что курсовые шоки уже практически отыграны и что шоков на рынке продовольствия не будет, то вполне вероятно замедление инфляции до 5,5% или даже ниже". "Что касается валютного курса,— продолжает Орешкин,— я бы не сказал, что 37,7 — заниженная оценка. В последние недели геополитическая напряженность, на которую наложилось падение цен на нефть, спровоцировала атаку на рубль. Но мы считаем, что этот скачок не сильно подкреплен фундаментальными факторами. Нельзя судить о курсе на следующий год по текущим значениям".
"Больших рисков" для прогноза по росту ВВП на 2015 год (1,2%) в Минфине тоже не видят (хотя оценку на 2016-2017 годы — 2,3% и 3% — считают неконсервативной). Однако, как пояснял Орешкин "Деньгам" накануне заседания правительства, ему кажутся "немножко завышенными" прогнозы импорта и экспорта: "Мы не будем с этим спорить сейчас, мы уже бюджет сделали по этому прогнозу. Но мы всем говорим, что и с ценами на нефть, и с темпами экономического роста, и с экспортом-импортом — со всем этим есть риски. На них нужно аккуратно смотреть и понимать, что бюджет больше никак растягивать нельзя".
Экспроприация излишков
Дискуссия о повышении налогов на потребление, занимавшая внимание публики с того момента, как Минфин в "Основных направлениях бюджетной политики" обмолвился о возможном введении налога с продаж, не нашла отражения в бюджетных проектировках. Налог, вынуждавший Минэкономики пересчитывать прогнозы, добавляя лишние 0,5-1 п. п. к инфляции и уменьшая объем инвестиций, решено пока не вводить. От альтернативы — повышения НДС — тоже решено отказаться. По словам главы Минфина Антона Силуанова, поскольку налог с продаж должен был принести деньги в основном московскому бюджету, а федеральному удалось найти средства на Московский транспортный узел, то эту проблему можно "решить бюджетными деньгами, не вводя новый налог". Не так уж много их потребовалось: в бюджете-2015 на транспортный узел заложено 32,9 млрд руб., затем — по 45 млрд руб.
Однако источники денег, найденные Минфином, заслуживают отдельного упоминания. Правда, список предложений по увеличению доходов бюджета в 2015 году выглядит не слишком интригующе и включает доходы от продажи 19,5% "Роснефти" (100 млрд руб.; министр экономики Алексей Улюкаев уверяет, что иностранцы до сих пор интересуются покупкой), взимание акцизов на газ, экспортируемый по газопроводу "Голубой поток" (42 млрд руб.), поступления от "таможенных пошлин, взимаемых с интернет-торговли" (20 млрд руб.), повышение акцизов на табак (16,6 млрд руб.) и несколько статей помельче.
А вот в число "мер по обеспечению сбалансированности" включена любопытная конструкция по перечислению средств из внебюджетных фондов в бюджет, что ликвидирует и без того почти не различимую налогоплательщиками разницу между налогами и страховыми взносами, зато обещает принести 195 млрд руб. в 2015 году (140 млрд из ФОМС и 55 млрд из Фонда социального страхования — ФСС) и 130 млрд руб. в 2016 году (только ФОМС). Подразумевается, что ФСС вернет "неиспользованные трансферты" на обеспечение сбалансированности. А ФОМС поделится большей частью доходов (свыше 180 млрд руб. в 2015 году) от изменения порядка начисления взносов: 5,1% будет взиматься со всего фонда оплаты труда, без "предельного порога базы" (в 2014 году — 624 тыс. руб.).
Просто бережливость
Изобретательность и отказ от пополнения в 2015 году Резервного фонда позволили Минфину сверстать бюджет с минимальным дефицитом: 0,6% ВВП, доходы — 15,05 трлн руб., расходы — 15,48 трлн руб. Ему удалось сохранить опережающий инфляцию рост расходов по разделу "Национальная оборона" — плюс 21,4% в 2015 году. И уместить в дополнительные расходы финансирование ФПЦ по развитию Крыма и Севастополя (373 млрд руб.), господдержку сельхозпроизводителей (20 млрд руб.), а также 190 млрд руб. антикризисного резерва — чтобы, как объяснял Силуанов, при необходимости поддержать "компании финансового и нефтегазового сектора", пострадавшие от кризиса или санкций.
Задача, стоящая и повышения страховых отчислений, и сокращения финансирования по едва ли не половине разделов бюджета ("Образование", "Культура", "Здравоохранение", "СМИ" и т.п.), и продления моратория на накопительную часть пенсии. Из пояснений Силуанова, которые цитирует "Интерфакс", следует, что около 100 млрд руб. в "антикризисный резерв" будет передано как раз за счет средств, сэкономленных на трансферте в Пенсионный фонд РФ (309 млрд руб.).
Не без пользы, вероятно, будут потрачены и 82,9 млрд руб., которые принесет отказ от ускоренного повышения зарплат бюджетников (в 2015 году ее проиндексируют только на уровень планируемой инфляции 2014 года — на 7,5%). И 19,2 млрд руб., которые удастся сберечь, приостановив увеличение пенсий военнослужащих. И конечно же, 30 млрд руб., которые Минфин все еще надеется сэкономить на выплате фиксированной части пенсий будущим (то есть выходящим на пенсию с 2015 года) пенсионерам. Правда, это "антиконституционное", по выражению вице-премьера Ольги Голодец, предложение по оптимизации бюджета единственное из всех не получило поддержки правительства 18 сентября, когда бюджет был одобрен в целом. Однако, по словам Силуанова, до конца месяца этот вопрос еще "будет рассмотрен дополнительно".