ГЧП с дошкольной скамьи

Образование и здравоохранение — сферы, где государственно-частное партнерство долго не могло наладиться. Но в последние годы наметились позитивные сдвиги. Что стороны могут предложить друг другу?

Никита Аронов

Садик сегодня — деньги завтра

До недавнего времени объекты государственно-частного партнерства в социальной сфере были в России наперечет. Ситуация начала кардинально меняться в 2012-2013 годах после так называемых майских указов президента. Довольно быстро стало понятно, что реализовать все заложенные в этих документах социальные показатели за счет одних только региональных бюджетов не удастся. Привлечение в образование и здравоохранение частных средств, о чем в предшествующие годы в основном только говорили, вдруг сделалось насущной необходимостью.

"Согласно подписанному в 2012 году указу президента, к 2015 году мы должны были закрыть все очереди в детских садах детей в возрасте от трех до семи лет. Положение осложнялось тем, что до 2012 года новых детских садов у нас давно не строилось,— описывает довольно типичную для регионов ситуацию заместитель губернатора Томской области по экономике Андрей Антонов.— Требовалось достаточно быстро возвести 15 садиков, причем территория была большая: не только город, но и область. В том числе труднодоступные районы, приравненные по своим условиям к территориям Крайнего Севера".

Если желающие строить детские сады в самом Томске нашлись легко, то с желающими строить в глубинке дело обстояло куда хуже. Региональные власти решили прибегнуть к помощи ГЧП, свести все 15 объектов в один конкурс и отдать на откуп частному партнеру. Это позволило кроме всего прочего сэкономить на унификации. Было разработано два типовых проекта — на 145 и 220 мест — с единой проектно-сметной документацией и унифицированной типологией по оснащению. Лакомые куски в городе и отнюдь не лакомые в отдаленных районах еще и по цене унифицировали. Из расчета чуть меньше 900 тыс. руб. за место. С прибавлением повышающего северного коэффициента. Это уже вместе с мебелью и игрушками. Общая же стоимость контракта в итоге составила 2,1 млрд руб.

"Мы взяли на себя финансирование строительства и обслуживания объектов социальной инфраструктуры,— объясняет Павел Бруссер, управляющий директор, руководитель дирекции инфраструктурных проектов Газпромбанка, выступившего финансовым консультантом и кредитором томского проекта.— Мы финансируем строительство энергоэффективных объектов, которые по всем стандартам строит подрядчик. Но функции преподавания и воспитания выполняет государство. Регионам это позволяет выполнить майские указы президента. Сейчас на них денег нет, но регион и не тратит ни копейки. А через несколько лет выкупает готовые объекты у Газпромбанка. Благодаря нашему участию платеж распределяется на несколько лет.

Естественно, тут происходит некоторое удорожание. Хотя бы из-за процентной ставки по кредиту. Но в таком кредитном ключе регионы это государственно-частное партнерство в принципе и воспринимают".

"Ставки не завышены, вполне укладываются в приемлемые для долгосрочного кредита рамки",— убежден Андрей Антонов.

Кроме собственно привлечения средств ГЧП — хороший повод для регионов перейти на контракты жизненного цикла и хотя бы в некоторой степени переложить заботу о новых объектах на чужие плечи. Частный партнер строит садик, обслуживает здание и производит весь необходимый на протяжении срока эксплуатации ремонт. В Томской области контракт заключен на семь лет, из которых два года садики строят, а пять — эксплуатируют.

Опыт властям Томской области понравился. Скоро должен выйти на конкурс второй пакет ГЧП, состоящий из шести садиков и большой школы на 800 учеников. Школа — проект дорогой: около 1 млрд руб. Заинтересовались успешным опытом и потенциальные инвесторы, так что на конкурсе ожидается серьезная борьба. Похожие проекты сейчас готовятся к запуску еще в целом ряде регионов.

Схемы и законы

"Не во всех регионах есть подходящие законы о ГЧП. Но если региональные власти готовы менять законодательство, мы предоставляем бесплатные консультации,— рассказывает Павел Бруссер.— В составе рабочих групп по ГЧП мы делали это в Томкой области, Ямало-Ненецком автономном округе, Московской области и Республике Коми. На очереди еще несколько регионов. Конечно, мы приходим только туда, где имеются серьезные финансовые модели, очень внимательно смотрим на качество бюджета Томск — пример региона, который был готов к законодательным изменениям".

"Закона о ГЧП в нашей области тогда не было,— рассказывает Андрей Антонов,— поэтому за образец взяли схему, реализованную с детскими садиками в Санкт-Петербурге. В 2012 году закон приняли, а в начале 2013-го уже провели конкурс.

Власти северной столицы тут действительно выступили первопроходцами. Еще в 2011 году, до Томска и майских указов, там опробовали схему ГЧП, похожую на томскую. Со стороны частного партнера участвовал все тот же Газпромбанк. В строительство детских садов и школ в районе "Славянка" город должен вложить 2,7 млрд руб. за 12 лет. Сейчас в Санкт-Петербурге продолжают успешный опыт. На конкурсы было выставлено строительство садиков и школ в других районах.

Впрочем, слепо скопировать петербургский опыт томичам все равно бы не удалось. Хотя бы из-за того, что регионы очень разные: в одном случае это город федерального значения, а в другом — область. Поэтому в Томской области со стороны публичного партнера выступал не только сам регион, но и муниципалитеты всех районов, на территории которых велось строительство. ГЧП получилось трехсторонним: между муниципалитетом, регионом и частным проектировщиком. Муниципалитеты на своих собраниях утвердили программу строительства и предусмотрели необходимый объем средств, так что частный партнер получил дополнительные гарантии.

"Модели ГЧП в зависимости от желания регионов и возможностей местного законодательства тоже получились разные,— объясняет Павел Бруссер.— В Томской области это то, что характеризуют английской аббревиатурой BOT — "строительство--обслуживание--передача". Объект принадлежит частному партнеру, закладывается в банке и переходит в собственность государства с последним платежом. В Питере схема очень похожа на BTO, то есть "строительство--передача--обслуживание". Правда, передача государству происходит не сразу после строительства, а 90 дней спустя. Частный партнер при этом не несет имущественных рисков".

Еще два "дошкольных" ГЧП по схеме BTO реализованы несколько лет назад в Новосибирске и Пермском крае. Сибирский проект представлял собой реконструкцию двух пустовавших годами садиков на Танковой улице. Там доход концессионера формируется за счет сдачи зданий в субаренду частному дошкольному учреждению. При этом часть детей по условиям договора ходит в садик бесплатно в рамках городской очереди. Таким образом, и социальная функция выполняется, и у города в собственности образовался детский сад с бассейном, соляной пещерой и другим элементами оснащения.

Впрочем, в массе своей никакого частного оператора дошкольного образования концессионные схемы не предполагают. А предлагаемые варианты не вызывают интереса у потенциальных инвесторов. Интерес инвесторов главным образом привлекают проекты ГЧП, которые предусматривают исключительно техническую эксплуатацию объектов дошкольного образования с возмещением затрат инвестора за счет средств публичного партнера. Реализация таких проектов возможна через региональное законодательство о ГЧП.

"При мне в Москве рассматривали проект концессии на строительство детских садов с передачей их в госсобственность. Инвесторы должны были за 15 лет вернуть расходы на строительство и все затраты на текущий ремонт. Но проект не взлетел,— вспоминает ректор Московской школы управления "Сколково" Андрей Шаронов, в прошлом заместитель мэра Москвы по вопросам экономической политики.— Я общался с инвесторами, и они в один голос говорили: нет такого платежеспособного спроса, чтобы за 15 лет отбить на детях все затраты".

Построить и лечить

То, что пока толком не получается в образовании, уже вовсю реализуется в здравоохранении. Тут налицо целый ряд проектов ГЧП, где частный партнер не только строит и ремонтирует медучреждения, но и лечит.

Пожалуй, самый известный из них — московская больница N63 на улице Дурова. В прошлом году больничные корпуса были переданы Европейскому медицинскому центру сроком на 49 лет. По концессионному соглашению город сразу получил от частного партнера 1 млрд руб. Плюс частный партнер обязался вложить в развитие больницы еще 4,37 млрд руб. Кроме того, в обновленной больнице по-прежнему будут принимать пациентов с полисами ОМС и оказывать услуги оплачиваемой государством высокотехнологической медицинской помощи. Больные, которые из своего кармана за обслуживание не платят, будут получателями 20-30% всех услуг.

Похожие примеры есть и в других регионах. Среди них — строительство второй очереди диагностического центра Республиканской клинической больницы в Чебоксарах стоимостью 450 млн руб., роддом в Новосибирске, целый ряд проектов в Казани. В Томской области, где сейчас начали готовить третий пакет ГЧП, тоже планируют реализовать концессионную модель в области здравоохранения.

"Сложно было найти нужное количество инвесторов, которым интересно было бы вложиться в школьный и дошкольный бизнес. Возможно, мы подобрали бы одного-двух в городе, но никак не для 15 детских садиков по всей области. Но в медицине ситуация другая,— констатирует Андрей Антонов.— У нас уже есть частник, который заинтересовался медицинским проектом. Он планирует зарабатывать за счет дополнительных услуг и услуг ОМС, а мы для ОМС должны будем обеспечить ему минимальный поток".

Речь идет об онкологическом центре в Томске, где в настоящее время развивают противораковый кластер. За некоторыми важными услугами пациенты сейчас вынуждены ездить в другой регион. Эту потребность и должен удовлетворить новый частный центр. А через десять лет эксплуатации он перейдет в собственность государства.

Такого рода проекты способны заинтересовать далеко не только компании, уже работающие в частной медицине.

"Нам тоже были бы интересны медицинские проекты с передачей функции обслуживания населения,— признается Павел Бруссер.— За последние два года мы познакомились со значительным числом медоператоров, которые могли бы стать тут нашими партнерами. Кроме того, и в структуре "Газпрома" есть компания СОГАЗ с успешно работающими коммерческими медцентрами".

В Газпромбанке присматриваются к проектам в области здравоохранения в ХМАО, Санкт-Петербурге, Московской и Ленинградской областях. Это онкологические центры, поликлиники общего профиля, а в Ленобласти — больница с отдельным корпусом реабилитационного центра. Конкурсы по этим объектам ожидаются в текущем году и начале следующего.

Стены или услуги

"Для большинства из 6 тыс. лечебных учреждений России модель ГЧП может быть хорошей возможностью,— уверен Штефан Тушен, партнер и управляющий директор Boston Consulting Group.— Однако необходимо доработать законодательство, с тем чтобы механизм и процессы ГЧП были полностью ясны, а инвесторы получили необходимые гарантии. Многие крупные международные компании проявляют большой интерес к участию в ГЧП в своих секторах, однако недостаточно ясный механизм является для них сдерживающим фактором".

Эксперты не сомневаются: у ГЧП в социальной сфере в России имеется немалый потенциал, но тормозит все старая государственная логика. Если присмотреться к действующим схемам BOT и BTO, то легко заметить, что за Build тут неизменно следует Transfer. Построил — передай государству. Хотя в мире вариантов ГЧП гораздо больше и некоторые из них предполагают, что отстроенное останется в частных руках. Но для многих отечественных государственных умов такое разбазаривание собственности неприемлемо.

"Государство всегда старалось покупать стены. Но нам ведь нужно, чтобы дети ходили в садик, а не чтобы стены были,— говорит Андрей Шаронов.— Однако очень часто предпочтение отдается стенам. Например, государство всегда старалось дать больше субсидий государственным детским учреждениям. А ведь давая субсидии частным садикам, можно гораздо больше сэкономить на строительстве государственных".

К моменту ухода Андрея Шаронова из московской мэрии в городе активно появлялись как раз такие проекты строительства частных детсадов с прицелом на дальнейшие государственные субсидии. Было выдано несколько градостроительных планов земельного участка.

"Тут ведь два варианта,— рассуждает господин Шаронов.— Либо закапывать деньги и платить зарплату сотрудникам, либо вообще не иметь никакой головной боли. Требовать только, чтобы в частных садиках соблюдались стандарты, а дети не болели и не гибли. Другой пример того же подхода — выдача семейным врачам помещений на первых этажах жилых домов за символическую плату. Тут очень важно, что государство осознало: к социальной сфере нельзя относиться как к абсолютно дотационному сектору и бросать туда деньги как в топку. Наконец оно обнаружило наличие коммерческого интереса у частников".

Теперь дело за малым — приспособить этого заинтересованного частника к делу, которое прежде считалось исключительно государственным. И некоторым регионам это уже удается.