О главных приоритетах будущего года и о том, как они будут исполняться, если на все не хватит денег, "Власти" рассказала замминистра финансов Татьяна Нестеренко.
Фото: Юрий Мартьянов, Коммерсантъ / купить фото
Премьер-министр Дмитрий Медведев назвал бюджет трудным, но приемлемым. А как бы вы его охарактеризовали?
За годы моей работы в Министерстве финансов это был один из самых сложных с точки зрения прохождения бюджетов. Но и в этом смысле он мало отличается от других бюджетов.
Особенностью бюджета будущего года можно назвать заложенные в нем антикризисные меры, которые мы будем реализовывать в условиях сложившейся геополитической ситуации. Еще одна особенность — появление двух новых субъектов федерации. Мы многие решения, от социальных выплат до вопросов обороны и безопасности, закладываем с учетом Крыма. Так что бюджет трудный и компромиссный.
Насколько велики риски пересмотра бюджета, в случае если произойдет падение цен на нефть?
Есть такая формула: пятьдесят на пятьдесят. Может — да, а может — нет. Мы, финансисты, всегда обязаны думать не о вероятности рисков, а о механизмах, которые нужно применять в случае их наступления. Нас ради этого и держат на работе. Мы должны быть готовы ответить конкретными решениями в случае, если, допустим, цена на нефть снизится до $80. Как государство будет выполнять свои обязательства? Что будет, если геополитическая ситуация приведет к осложнениям на финансовом рынке? Не все решает бюджет. Нельзя забывать об инструментах Центрального банка, которые во многом управляют такими рисками. Говорить о том, насколько велики риски,— это гадание на кофейной гуще. Вопрос не в этом. Вопрос в том, насколько мы к ним готовы.
А как можно управлять этими рисками?
В первую очередь мы говорим об уже созданных инструментах, таких как бюджетные правила. Мы не позволяем себе наращивать расходы сверх того, что нам дают ненефтегазовые доходы. Мы понимаем, что даже в случае падения нефтегазовых доходов бюджетные правила будут позволять нам поддерживать наши обязательства. В случае необходимости свою роль в минимизации рисков сыграет не только Резервный фонд, но и Фонд национального благосостояния. Он будет поддерживать сбалансированность пенсионной системы. Кроме того, при необходимости его средства будут размещаться на финансовых рынках, чтобы поддержать те или иные сектора экономики.
Кроме этих инструментов, которые реагируют на состояние экономики в целом, мы еще закладываем ряд механизмов управления текущей ликвидностью. Правительство предложило парламенту рассмотреть вопрос о том, чтобы мы не передавали взносы в уставные капиталы корпораций на их счета, а оставляли на счетах казначейства.
Раньше мы переводили взносы на счета соответствующих компаний (той же "РусГидро"), а потом в течение нескольких лет деньги лежали у них на счетах. Это правило касается и крупных авансов. Нужно держать деньги в бюджете, пока они не понадобятся для расчетов за выполненные работы, никаких предоплат. Деньги не будут уходить из казны, и при необходимости обеспечат ликвидность счета федерального бюджета.
Кроме того, мы сейчас разрабатываем такой механизм, как ограничение расходов. Продумываем, как нам выделить социально значимые расходы, которые будут исполняться в первоочередном порядке, в случае если резко изменится ситуация. Мы забыли уже о таких инструментах, потому что жили на широкую ногу. В начале года всем доводили лимиты, ни в чем никого не ограничивали. Но если ситуация ухудшится, то мы будем по-другому управлять денежными средствами и теми расходами, которые у нас заложены в федеральном бюджете.
Возможна ли ситуация, когда денег на счете хватит только на выплаты зарплат и пенсий и довольствия военнослужащим? Возможна. Мы должны быть к этому готовы? Должны. Какова вероятность? Вопрос не в степени вероятности, а в степени готовности быть адекватным к различным вариантам развития событий. В этом наша задача.
Наверное, сложно было найти финансирование на Крым?
Было очень нелегко сбалансировать бюджет. У нас доходов столько не прибавляется. На два новых субъекта идет более 200 млрд рублей в год. Но эти вложения приведут к увеличению экономического потенциала и этих субъектов, и России в целом. И говорить о плюсах и недостатках не приходится. Это то же самое, что говорить о том, зачем нам так много граждан России старшего возраста. Мы должны исходить из того, что появились новые задачи и надо их решать. Нам не впервые приходится решать сложные вопросы. Это вопрос приоритетов. От чего-то пришлось отказаться.
Известно, что перенесли на более поздний срок финансирование части оборонных расходов. А от чего еще пришлось отказаться?
Президент согласился с правительством в части ограничения роста зарплат в бюджетной сфере, понимая, что у нас нет такой возможности. Бюджет — это всегда лишь поиск приоритетов и компромиссов. Сейчас приоритетные задачи — создать условия для импортозамещения, усилить развитие Дальнего Востока, довести финансово-экономическое состояние новых субъектов до уровня российских стандартов. Бюджет страны — это то же самое, что бюджет семьи. Когда у вас ограниченны ресурсы, вам приходится выбирать. Так и здесь.
Насколько оправдан трехлетний бюджет? Этот год показал, что ситуация может меняться очень быстро и абсолютно непредсказуемо.
Мы в Минфине исходим из того, что чем больше вы понимаете, что вас ждет за горизонтом 31 декабря любого года, тем больше шансов принять сегодня такие решения, которые позитивно скажутся на третий-четвертый год. Планы правительства должны быть поддержаны долгосрочной бюджетной политикой, которая показывает возможности реализации тех или иных стратегий развития. Очень странно прописывать планы, что мы увеличим свое присутствие в тех или иных сферах или резко повысим уровень зарплат, если это не совпадает с финансовыми возможностями. Главная задача государства, как и любого человека,— планировать, исходя из существующих возможностей. Есть у нас "Стратегия-2020". А бюджет под нее подсчитан? Я вам отвечу: нет. Тогда какая цена этим планам?
Долгосрочное планирование нужно не только органам управления, но и бизнесу. Например, в стратегии развития страны объявлено: мы разворачиваемся на Дальний Восток. Бизнес должен понимать, будет ли там инфраструктура, какие будут налоговые ставки. Во многих странах горизонты планирования выстраиваются на продолжительность человеческой жизни, на 75 лет. Конечно, бюджет рассчитывается не до каждого стула и машины, речь идет об уровне макрорешений.
В начале 2000-х активно говорили о переходе на бюджетирование, ориентированное на результат. От этого отказались?
Наоборот. Эта идея развивается через такой инструмент, как госпрограммы. Это документ, в котором сформулированы цель политики, ответственный за ее выполнение и все инструменты, которые будут использованы: это и налоги, и административные меры, и тарифное регулирование, и, конечно, бюджет. Государство имеет уникальную возможность регулировать очень многие сферы отношений. Иногда другие регулятивные инструменты намного сильнее, чем бюджет. В госпрограммах объемы бюджетных ассигнований увязаны с целью, которая должна быть достигнута.
Мы пока не удовлетворены тем, как сейчас происходит увязка с результатом. Но движение в этом направлении продолжается. Мы считаем, что за этим будущее.
Бюджетный процесс достаточно живой и динамичный. Как он будет развиваться дальше?
Вслед за поиском наиболее эффективных инструментов управления меняется и бюджетный процесс.
Первое: мы увязали бюджет с госпрограммами. Второе: мы в этом году попытались встроить в бюджетный процесс все обоснования бюджетных ассигнований. Они декомпозированы до конкретного получателя. В свою очередь, обоснования бюджетных ассигнований увязаны с бюджетом, росписью, лимитами бюджетных обязательств. То, что, может быть, для большинства читателей просто непонятные аббревиатуры, для участников бюджетного процесса — очень важные инструменты, которые позволяют точно исполнять бюджет и достигать целей, на которые он направлен. Не менее важно это и для Счетной палаты.
Из чего состоит бюджетный процесс? Составление, утверждение, исполнение, отчетность, контроль. На каждой стадии есть куда стремиться. На этапе составления нам важны увязка с целями, повышение прозрачности, обсуждение в парламенте, привлечение широкого внимания к процессу выбора приоритетов.
Стадия утверждения — здесь хотелось бы, чтобы отраслевые ведомства принимали в этом большее участие. Сейчас у нас в основном Минфин участвует в рассмотрении бюджета в Государственной думе и Совете федерации. Следующая стадия — контроль. Мы хотим сделать информацию, кто и на что получает деньги, максимально открытой. Уже работает реестр по госзакупкам. Сейчас создали реестр соглашений с субъектами и открытую базу данных получателей субсидий из федерального бюджета. Эти сведения и раньше не были тайной за семью печатями, но и открытым ресурсом не были.
По всем направлениям идет движение. Мы сейчас готовим новую редакцию Бюджетного кодекса. Стабильность бюджетной системы создает условия для стабильности всего государства. У нас тут нет шашкомахательства, а есть устойчивое и упорное движение по направлению открытости, понятности для граждан, увязки с результатами, создания систем контроля — всего, что во всем мире сопровождает этот сложный, непонятный, но очень важный для государства процесс.