К концу этого года дефицит региональных бюджетов может достигнуть полутриллиона рублей, полагают в Минфине. "Власть" разбиралась, как федеральный центр пытается помочь регионам решить свои финансовые проблемы и возможно ли это в принципе.
Выполнение президентских майских указов 2012 года отразится на цифрах региональных бюджетов
Фото: Дмитрий Азаров, Коммерсантъ / купить фото
Половина региональных бюджетов исполняется с дефицитом, констатирует Минфин. Обязательства регионов сильно выросли после майских указов президента 2012 года, чего не скажешь о доходах. На прошлой неделе Владимир Путин дважды напоминал о необходимости выполнения указов: вначале на форуме "Общероссийского народного фронта" (ОНФ), а потом на совещании c членами правительства.
Со следующего года заморожена индексация зарплат работникам бюджетной сферы, но нагрузка на региональные бюджеты все равно остается серьезной. Тем более что ситуация в экономике продолжает ухудшаться. По данным прогноза Минэкономразвития, на основе которого рассчитывается федеральный бюджет, рост ВВП по итогам этого года составит 0,5%. В следующем году экономика должна вырасти на 2%, а в 2016-м — на 2,5%. Однако прогноз рассчитан исходя из средней цены нефти $100 за баррель и курса доллара в диапазоне 37-38 руб. Эти параметры уже сейчас являются нереалистичными, никаких предпосылок для улучшения ситуации пока не просматривается. При этом произошло сокращение бюджетных трансфертов регионам до 1,05 трлн руб. в 2014 году с 1,5 трлн в 2013-м.
Как регионы оказались в столь тяжелой финансовой ситуации?
С 2004 года, когда был отменен поступавший в региональные бюджеты налог с продаж, региональная часть налога на прибыль была увеличена, и сейчас из 20% налога 18% остается в регионах. Эта мера должна была убить двух зайцев: пополнить бюджеты и стимулировать губернаторов активнее работать с инвесторами. С задачей по улучшению инвестиционного климата налог на прибыль справиться не смог. Однако для тех субъектов РФ, где были расположены крупные предприятия, налог на прибыль был хорошим подспорьем. Впрочем, региональные чиновники продолжали роптать и жаловались на непостоянство источника своих доходов: многие российские предприятия стараются занижать прибыль, чтобы уменьшить налог, а в кризисные годы прибыли нет ни у кого. Расходные обязательства региональных бюджетов при этом, разумеется, никто не сокращает.
В 2012 году благоденствие некоторых получателей налога на прибыль сильно пошатнулось из-за введения института консолидированных групп налогоплательщиков (КГН), дающего право объединять разные организации в единый холдинг для уплаты налога на прибыль. Все остальные налоги платятся каждой организацией отдельно. Сейчас в России насчитывается 16 групп консолидированных налогоплательщиков, в их числе "Газпром", ЛУКОЙЛ, "Сургутнефтегаз", "Роснефть" и "Транснефть".
Новая система должна была способствовать выравниванию доходов регионов. По данным Минфина, 62 региона выиграли от введения новой системы. Правда, 23 пострадали. В относительном выражении больше всех потеряла Карелия, лишившись пятой части всех налоговых поступлений. Крупнейший налогоплательщик "Карельский окатыш" с 2013 года вошел в консолидированную группу "Северстали" и теперь платит налоги в бюджет Вологодской области.
Всего, как следует из материалов Счетной палаты, более одного миллиарда рублей доходов потеряли 11 субъектов РФ: Москва, Санкт-Петербург, Красноярский и Пермский края, Белгородская, Тюменская, Волгоградская, Нижегородская и Самарская области, Карелия и Ханты-Мансийский округ. Минфин выделил средства на компенсацию выпадающих доходов, но не всем, а только регионам с низким уровнем бюджетной обеспеченности. Они, впрочем, все равно остались недовольны. По мнению губернатора Тамбовской области Олега Бетина, область потеряла 1,5 млрд руб., а получила в качестве компенсации 150 млн. Не согласен с оценкой выпадающих доходов и губернатор Карелии Александр Худилайнен. Оценки вообще очень сильно различаются. По данным Минфина, общие потери регионов составили порядка 63 млрд руб., больше половины этой суммы пришлось на Москву. По другим оценкам, только Москва недосчиталась 100 млрд руб.
В целом, по данным Федеральной налоговой службы, поступления в консолидированный бюджет от налога на прибыль сократились в 2013 году на 12%. Частично, на 11,2% от общего объема снижения, что составляет 16,4 млрд руб., это связано с консолидацией убытков внутри КГН. Но в большей степени негативную роль сыграло общее ухудшение экономической ситуации в стране. Вскоре начались и разговоры о необходимости возврата к старой схеме. На Сочинском экономическом форуме в сентябре 2014 года премьер Дмитрий Медведев дал экономическому блоку правительства поручение проверить эффективность этой меры. Причиной стали жалобы губернаторов.
"Считаем КГН эффективным институтом, позволяющим справедливо распределять доходы от налогов между регионами",— лаконично ответил "Власти" директор департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Минфина Илья Трунин. Тем не менее на 2015 год введен мораторий на создание новых КГН.
Столичные власти сами решили найти другие источники доходов. "Москва активно лоббировала введение вначале налога с продаж, а потом муниципальных сборов как замену выпадающих доходов от КГН, и ей это удалось",— говорит директор центра исследований региональных реформ РАНХиГС Александр Дерюгин.
На форуме ОНФ о московском следе в новых сборах сказал президент Владимир Путин: "Вы знаете, откуда идея возникла? Московские власти доложили в правительство и в администрацию президента, что за прошлый год крупные торговые сети заплатили налогов в московский бюджет не более пары десятков миллионов рублей. Это — ноль, то есть совсем не платят! Это разве допустимо?"
Следует напомнить, что летом активно обсуждалась идея возврата налога с продаж, отмененного десять лет назад ("Власть" писала об этом в материале "Обложение следует" в N30-31 от 11 августа). "После здравого рассуждения и внимательного анализа на экспертном уровне пришли к выводу, что это плохо, имея в виду, что у нас действует система НДС, и еще оборотные налоги вводить — одно на другое будет наслаиваться. Мы когда-то от этого ушли, не хочется возвращаться назад,— напомнил Путин на форуме.— Поэтому потом те же эксперты, в том числе московские, и предложили эти сборы с торговых площадей. Но говорили изначально о проблемах, связанных с крупными сетями, а пришли к повышению фискальной нагрузки на весь малый и средний бизнес".
О том, что правительство предлагает ввести дополнительные сборы с малого бизнеса, чтобы пополнить региональные бюджеты, премьер Дмитрий Медведев заявил на Сочинском форуме. Изначально предполагалось обложить новыми муниципальными сборами более двух десятков видов предпринимательской деятельности по ставкам от 6 тыс. до 600 тыс. руб. в зависимости от вида деятельности. Поправки успели внести в Думу, однако в последний момент их заменили более мягким вариантом: только торговые сборы и только в Москве. Тем временем другим регионам по-прежнему надо искать новые доходные статьи.
По словам заведующей лабораторией развития налоговой системы Института Гайдара Натальи Корниенко, "мы все время пытаемся изобрести велосипед или дать такой источник дохода, который бы как "кошелек-самотряс" что-то дал для бюджета. При этом все эти инициативы обложить малый бизнес не подразумевают никаких встречных действий ни со стороны государства, ни со стороны того уровня, которому предоставляется право взимать эти сборы". По словам Корниенко, основным доводом для повышения налогов является отсутствие средств в муниципальных бюджетах, но никто не говорит о том, какие приняты стимулирующие меры, чтобы региональные и местные уровни власти создавали и сохраняли рабочие места. "Во всем мире основными доходами местных бюджетов являются налоги на недвижимость, и местные власти заинтересованы в улучшении инфраструктуры своих территорий, благоустройстве, чтобы их недвижимость дорожала. Почему такой подход даже при переходе к взиманию имущественных налогов от кадастровой стоимости у нас в стране никем не поощряется?" — говорит эксперт.
Во многих российских регионах предпринимательства толком нет, а вот население есть везде
Ставить точку в дискуссии о том, как улучшить финансовое положение регионов, пока рано. По данным "Ведомостей", в послании президента Федеральному собранию, которое ожидается 4 декабря, может быть объявлено о введении моратория на повышение налогов для бизнеса. Президент сам на это намекал на форуме "Общероссийского народного фронта": "Над чем точно надо подумать — и я постараюсь отразить это в послании — это стабильность налоговой системы".
Про мораторий для граждан, однако, ничего не говорится. Тем более что во многих российских регионах предпринимательства толком нет, а вот население есть везде. Именно этим объясняется то, что налоговая нагрузка на физических лиц, скорее всего, будет расти — других незадействованных источников роста бюджетных доходов в стране почти не осталось. Так, с 2015 года начинает действовать новый порядок исчисления налога на имущество физических лиц. Ставки по налогу будут устанавливаться местными органами власти исходя из кадастровой стоимости имущества, что должно принести региональным и муниципальным бюджетам дополнительные доходы.
"Сейчас многие страны испытывают экономические сложности, не только Россия, но все они идут по пути сокращения расходов. Мы же этого делать не хотим и пытаемся найти новые доходы. Но в нынешних условиях любое повышение налогов на бизнес его окончательно убьет, а точечные меры типа торговых сборов заметного финансового эффекта не дадут",— полагает Дерюгин. По его мнению, федеральный центр мог бы помочь регионам другими способами: сохраняя в процентах к ВВП объемы финансовой помощи и передав на федеральный уровень уплату страховых взносов за неработающих граждан. Одна эта мера принесла бы регионам доходы в размере 0,6% ВВП.