Вчера Госдума завершила парламентский год, который запомнился поразительным единогласием четырех думских фракций практически по всем ключевым для власти вопросам. В 2014 году нижняя палата парламента продолжила "точечно" менять законодательство, подстраивая его под решения текущих проблем. Параллельно часть депутатского корпуса увлеклась экзотическими законодательными инициативами. Их было так много, что спикер Совета федерации (СФ) Валентина Матвиенко предложила вчера регламентировать законотворческий процесс и принять закон "О порядке принятия законов".
В 2014 году депутаты не только старательно одобряли инициативы, исходившие от власти, но и всеми силами старались заявить о себе
Фото: Дмитрий Духанин, Коммерсантъ / купить фото
В начале декабря, выступая перед вице-губернаторами, первый заместитель главы администрации президента (АП), куратор внутриполитического блока Кремля Вячеслав Володин заявил, что "в 2012-2014 годах создана базовая архитектура стабильности и устойчивого развития политической системы, которая работает не конъюнктурно, а на основе легитимных правил и норм". Именно на выработку таких правил и норм Дума шестого созыва потратила первые три года своей работы.
С этот срок Госдума успела дважды поправить Конституцию (сначала объединив Высший арбитражный и Верховный суды, а потом введя в СФ сенаторов "от президента"), запретить усыновлять российских сирот, вернуть в Уголовный кодекс (УК) статью о клевете и трижды ужесточить наказания за нарушение закона о митингах, шествиях и собраниях. Также Дума вернула прямые выборы глав регионов, осложнив процедуру выдвижения кандидатов непроходимым без помощи власти муниципальным фильтром, а потом и вовсе разрешила регионам отказываться от прямых выборов. Существенно изменилось законодательство об НКО — в частности, в России появились иностранные агенты. Запретительная активность Госдумы привела к тому, что оппоненты власти называли ее "взбесившимся принтером".
Одновременно некоторые депутаты предлагали запретить женщинам носить каблуки, призывали защитить граждан от "последствий потребления чеснока" или запретить оборот и хранение долларов США. Эти два процесса — последовательное ужесточение законодательства и внесение экзотических инициатив — шли параллельно друг другу и незаметно разделили депутатский корпус на две группы.
"Мы бьемся, но не всегда выигрываем"
"Если вспомнить Думу второго, третьего созывов, там коридоры были наполнены лоббистами, министры приглашали к себе, в задних комнатах накрывали столы, угощали, объясняли свою политику неформально, почему так надо сделать или не надо",— вспоминает зампред фракции "Справедливая Россия", депутат Госдумы с 1995 года Михаил Емельянов. Сейчас, по его словам, Охотный Ряд "опустел: лоббистов почти нет". Произошло это потому, что нижняя палата больше не является местом, где разные группы интересов пытаются найти компромисс, центр принятия решений окончательно сместился в другие коридоры. "Дума ведь принимает те решения, за которые голосует "Единая Россия". А партия, соответственно, свою позицию формирует на основе позиции АП и правительства", — считает зампред фракции ЛДПР Ярослав Нилов. Госдума, по его мнению, стала просто "неким механизмом по изданию законов в стране".
Переломным моментом, считает господин Емельянов, стал четвертый созыв (2003-2007), когда "Единая Россия", собрав конституционное большинство, "переломала" всех депутатов, особенно одномандатников, при голосовании по закону о монетизации льгот. С тех пор, говорит депутат, власти "проводить реформы стало удобнее".
Нынешняя "архитектура стабильности" выстраивалась не через глубокую реформу и систематизацию законодательства, а точечными правками разных законов. Самыми "бедными" оказались КоАП и УК. "Все вносят в них что угодно. Было три года, предлагают семь. То есть принцип жестокости, то есть свалить одного за десятерых",— считает глава комитета по гражданскому законодательству, депутат Госдумы с 1999 года Павел Крашенинников. УК, по его замечанию, напоминает "лоскутное одеяло": наказания за деяния по отдельным статьям несоразмерны, а сами статьи не синхронизированы между собой. Наиболее часто также меняется избирательное и миграционное законодательство, добавляет глава комитета по конституционному законодательству Владимир Плигин.
В сравнении с предыдущими Думами шестая стала рекордсменом по количеству внесенных проектов. Только за 2,5 года работы в Госдуму внесено 4,3 тыс. законопроектов — столько же, сколько раньше писалось за целый срок (во второй — 4 тыс., в третьей — 4,3 тыс., в четвертой — 4,8 тыс., в пятой — 4,3 тыс.). Владимир Плигин считает, что после того, как количество политических партий резко возросло, думцы стали "испытывать давление" со стороны партий-новичков и из-за этого "быстрее реагировать на общественную повестку". Законопроекты, по его словам, вносятся не из расчета на принятие, а используются "как политический инструмент, чтобы поставить проблему на обсуждение".
Злоупотребляют этим инструментом все субъекты законодательной инициативы. Только с 1 апреля по 30 сентября в Госдуму поступило 766 законопроектов: 377 инициатив от депутатов, 68 — от СФ, 146 — от правительства, 16 — от президента. Региональные собрания направили на Охотный Ряд 178 проектов. В первом чтении принято 105 проектов, но до второго чтения к 15 ноября дошло лишь восемь законопроектов.
"Количество законопроектов от субъектов увеличивается, особенно если назначены выборы в местный парламент,— говорит господин Крашенинников.— После того как выборы проходят, они сразу пишут "рассматривайте без нас", никто не приезжает, никто не доказывает, им это уже неинтересно". Депутат признает, что проработанные инициативы от субъектов все же встречаются, но их "не очень много".
"Много мусора" поступает и от депутатского корпуса, признается Павел Крашенинников. Думские старожилы говорят, что такое было и в прошлые созывы. "В 1993 году я был назначен начальником управления по гражданскому законодательству в Минюсте и собирал в специальном шкафу дурацкие законопроекты. Любой человек мог прочесть их и долго смеяться,— вспоминает Павел Крашенинников.— В итоге шкаф был забит где-то за месяц". Среди примеров — законопроекты о "преследовании чужого пчелиного роя на чужой территории или введение наказаний за умышленное истребление грибов".
Законотворческая работа — это право депутата, гарантированное ему Конституцией. Но в гражданском праве сложившуюся в этом созыве ситуацию назвали бы "злоупотреблением правом", говорит глава комитета. Поэтому из 10-12 законопроектов, которые в среднем рассматриваются на одном заседании комитета по гражданскому законодательству, "где-то половина" идет на отклонение.
Рекордсменом по "забракованным" Госдумой проектам является фракция ЛДПР (386 законопроектов за созыв), следом — справороссы (345), меньше всего отклоненных проектов у КПРФ (157). То есть число законопроектов, которые отклоняет Госдума, растет. При этом число инициатив, которые выходят с Охотного Ряда и потом могут быть отклонены СФ или заветированы президентом, планомерно снижается.
"У нас в парламенте большинство проправительственное, власть, исполнительная и законодательная, действуют в унисон, поэтому законопроекты, которые не подкреплены реальными финансовыми ресурсами, не доходят до принятия Думой и возможного дальнейшего отклонения СФ или президентом",— говорит первый вице-спикер Госдумы Александр Жуков. Он напоминает, что сейчас "существует много предварительных процедур" рассмотрения законопроектов: нулевое чтение, когда создается специальная рабочая группа в правительстве или министерстве с участием депутатов профильного комитета, кроме того, в Белом доме есть комиссия по законопроектной деятельности, в нее входят представители правительства, Думы, СФ, АП. "Там идут первые согласования позиций",— говорит господин Жуков. Кроме того, есть комиссия по законотворчеству при президенте, которую возглавляет руководитель АП.
АП "всегда очень большое влияние оказывала" на процесс прохождения инициатив в Думе, подчеркивает господин Жуков. "Президент же подписывает законы не только исходя из того, что он прочитал и думает. АП готовит ему на подпись документы и дает свое заключение, поэтому они должны участвовать на всех стадиях этого процесса",— уверен он. С тем, что сотрудники АП должны высказывать свое мнение только президенту, когда тот получает законопроект, первый вице-спикер категорически не согласен. "Зачем же пускать коту под хвост огромную работу, которую Дума и правительство проводят? Почему заранее не высказать свою (АП.— "Ъ") позицию, чтобы ее можно было учесть? Зачем АП держать фигу в кармане, чтобы президент потом заветировал закон? Это неправильно совершенно",— возмущается он.
В итоге депутатам, не состоящим в "Единой России", проводить свои проекты — а не только подписывать за компанию инициативы партии власти — стало во много раз сложнее. "Оппозиции всегда трудно провести свой законопроект, это очевидно",— признается Александр Жуков. Ярослав Нилов свой первый законопроект пробивал два года. Суть его была в том, чтобы вне населенных пунктов тихо идущий трактор был обязан пропускать идущее сзади транспортное средство. Профильный комитет вынуждал депутата перевносить законопроект трижды и, по словам господина Нилова, постоянно требовал "провести дополнительные консультации". Точку в вопросе помог поставить спикер Госдумы Сергей Нарышкин.
Некоторым депутатам не из "Единой России" бывает полегче, но только в том случае, если их инициативы согласованы с властями. Так, благодаря Андрею Луговому (ЛДПР), граждан обязали уведомлять ФМС о втором гражданстве, а Минюст получил полномочия по включению НКО в реестр иностранных агентов без решения суда.
Разведка законом
Когда исполнительной власти достаточно сотрудничества лишь с небольшой частью депутатов не из "Единой России", остальным приходится заявлять о себе по-другому.
"Чем дальше партия от власти, тем более безответственные инициативы себе позволяет,— полагает Михаил Емельянов.— Если бы оппозиция имела свою толику в процессе принятия решений, ее поведение было бы более ответственно". Как показало исследование "Ъ", с 1 марта по 1 декабря 2014 года депутаты разных фракций заявили о готовности внести в Думу более сотни законодательных инициатив (см. справку). Они предлагали обязать граждан произносить клятвы при первой выдаче паспорта (Вадим Соловьев, КПРФ), установить 50-процентные компенсации из федерального бюджета для граждан на занятия спортом (Олег Нилов, "Справедливая Россия"). Валерий Селезнев (ЛДПР) предлагал ввести "закон самца" — выплачивать пособия многодетным отцам, имеющим двух и более детей от одной или нескольких женщин для "стимуляции их плодотворности". Справоросс Андрей Крутов летом заявил о желании подправить ст. 244 Налогового кодекса: в нее предлагалось ввести специальный налог солидарности, который пойдет на развитие Крыма и Севастополя. Михаил Дегтярев (ЛДПР) собирался внести изменения в закон "Об административно-территориальном устройстве", чтобы вернуть в официальную топонимику понятия губерний и уездов.
Не отстают от коллег и единороссы. Ввести 50-процентное ограничение на показ иностранных фильмов в российских кинотеатрах предлагал Роберт Шлегель. Разработать проект, по которому госнаград должны лишать граждан, чьи публичные выступления являются посягательством на российский суверенитет, неприкосновенность и территориальную целостность страны, собирался Евгений Федоров.
Именно благодаря господину Федорову "Единая Россия" стала рекордсменом по количеству обнародованных, но не внесенных на Охотный Ряд инициатив. Но депутат считает, что он вместе с коллегами по парламентскому клубу "Российский суверенитет" своими инициативами "выполняет роль разведчика". По словам господина Федорова, из 15 законопроектов — семь-восемь их инициатив в Думе "проходят". Например, депутат считает, что в законе, понижающем долю, которую могут контролировать иностранцы в российских СМИ, с 50% до 20%, "наполовину" реализована идея господина Федорова о СМИ--иностранных агентах. На "2/3 в нашей редакции", полагает единоросс, был принят закон, запрещающий госслужащим иметь счета в зарубежных банках.
Во фракции ЛДПР статистика законотворчества является одним из критериев оценки работы депутата. Кроме того, так как "страна у нас консервативная, чтобы подготовить общественное мнение к изменениям, необходимы дискуссии и обсуждения", считает Ярослав Нилов. По его словам, "когда вносится законопроект, это позволяет начать дискуссию в широком формате". Михаил Дегтярев рассказывает, что любое законодательное предложение проходит четыре стадии обсуждения: этап обнародования, обсуждение в регионах, в комитете и на пленарном заседании, даже если проект рекомендован к отклонению.
Собеседник "Ъ" в "Справедливой России" рассказывает, что особенно сложно ограничивать депутатов, которые являются ценными региональными лидерами. "Если человека зажимать, может начаться внутрипартийный конфликт",— говорит он. Олег Михеев (является лидером справороссов в Волгоградской области) говорит, что ни один законопроект, в котором он является автором или соавтором, "не вызывает у него сомнений, что он должен быть внесен". "Многие проекты, которые вношу я и представители нашей фракции, отклоняются, а потом через неделю меняются авторы, и Госдума их принимает",— говорит он. Собеседник "Ъ" в партии также отмечает, что "депутаты, которые любят озвучивать инициативы из серии "что вижу, то пою", объясняют, что такие проекты "просит народ", показывают письма от избирателей".
В нынешних политических реалиях такие законодательные идеи — это практически все, что может сделать депутат. Прежде каждый парламентарий "по бюджетному законодательству мог давать поправки — целевых программ тогда еще не было,— и парламентарий мог пробить что-то на округ, от которого избирался. Я для своего округа (Магнитогорский одномандатный округ в Челябинской области.— "Ъ") занимался больницами, дорогами и даже на спорт и "Аркаим" (историко-культурный заповедник.— "Ъ") деньги выбивал",— вспоминает Павел Крашенинников. О необходимости регламентировать законотворческий процесс заявила вчера и спикер СФ Валентина Матвиенко, предложив принять закон "О порядке принятия законов". Это не первая инициатива, направленная на ограничение права депутатов заниматься индивидуальным законотворчеством. Раньше они не проходили, впрочем, и уровень консолидации депутатского корпуса таким, как в 2014 году, не был никогда.
