В Госдуме готовится к рассмотрению новая редакция закона "О гражданстве РФ". Этот законопроект, подготовленный с учетом международных норм, заметно облегчает жителям России получение второго гражданства и в то же время предъявляет ряд жестких требований к иностранцам, желающим стать полноправными российскими гражданами.
В настоящее время в Госдуме рассматриваются сразу два законопроекта о гражданстве. В одном из них, разработанном при активном участии членов комитета Госдумы по делам СНГ, делается особый акцент на права бывших граждан СССР, оказавшихся после распада Советского Союза за пределами России. Другой, подготовленный комиссией по вопросам гражданства при президенте, опирается на Европейскую конвенцию о гражданстве и предъявляет весьма жесткие требования к иностранцам и лицам без гражданства, желающим стать российскими гражданами. Судя по всему, базовым для Думы станет именно президентский законопроект, в который при подготовке ко второму чтению могут быть включены некоторые положения депутатского варианта.
Базовые принципы обоих новых законопроектов во многом совпадают и в то же время перекликаются с прежним законом о гражданстве, принятым Верховным советом РСФСР в ноябре 1991 года.
В соответствии с президентским проектом гражданин России не может быть лишен своего гражданства или права его изменить, а также не может быть "выслан за пределы РФ или выдан иностранному государству". В этом вопросе новый закон гораздо патриотичнее старого, который разрешал выдачу россиян иностранному государству при наличии соответствующего закона или международного договора. Поэтому, например, Павел Бородин после вступления в силу нового закона не мог бы быть выдан Швейцарии даже при наличии обвинительного приговора швейцарского суда и договора о взаимной выдаче преступников.
Еще одним важным отличием нового законопроекта является отсутствие в нем упоминания о гражданстве республик в составе России. Именно эта статья позволяла Татарии, Башкирии и другим "пионерам суверенитета" сочинять собственные законы о гражданстве, которые после принятия нового федерального закона окажутся нелегитимными. В то же время в альтернативном — депутатском — проекте появилось понятие "соотечественники", под которыми понимаются не только лица, состоявшие в гражданстве СССР и проживающие в государствах бывшего Союза, но и выходцы из российского государства (в том числе и дореволюционного) и их потомки, получившие впоследствии гражданство иностранных государств.
А вот нормы о возможности двойного или множественного гражданства стали заметно более либеральными. Если закон 1991 года позволял россиянину иметь гражданство другого государства лишь при наличии соответствующего двустороннего договора или специального разрешения президента РФ, то в новом проекте подобных ограничений уже нет. Зато положение о почетном гражданстве, которое могло предоставляться иностранцу за "выдающиеся заслуги перед РФ или мировым сообществом" и лишиться которого можно было лишь с согласия Верховного совета РФ, из нового закона исчезло.
Основания для приобретения гражданства России во всех трех документах во многом совпадают.
Право на российское гражданство "по рождению" ребенок имеет в трех случаях: если оба его родителя являются россиянами (или один россиянин, а другой вовсе не имеет гражданства); если гражданство России имеет лишь один из них, но ребенок родился на российской территории; если ребенку, родившемуся в России от иностранных граждан, не предоставлено гражданство его родителей.
Право на получение гражданства "в результате приема" получают иностранцы, прожившие в нашей стране непрерывно в течение пяти лет, обязавшиеся "соблюдать Конституцию и законодательство РФ", имеющие "законный источник средств существования" и официально заявившие об отказе от иного гражданства. Впрочем, обязательный пятилетний срок проживания может быть сокращен для тех, кто отвечает хотя бы одному из следующих требований: был в прошлом гражданином СССР, состоит в браке с гражданином РФ, имеет ребенка-россиянина (в том числе усыновленного), имеет "высокие достижения в области науки, техники и культуры, обладает профессией либо квалификацией, представляющими интерес для РФ", признан беженцем либо получил политическое убежище. А лица, "имеющие особые заслуги перед РФ", могут обойтись вообще без всех вышеупомянутых формальностей.
Лица, родившиеся на территории России или имеющие хотя бы одного родителя-россиянина, могут ходатайствовать о получении российского гражданства в упрощенном порядке. Облегченная процедура применяется и в отношении тех, кто ранее состоял в гражданстве России и желал бы его восстановить. Кстати, в прежнем законе были и другие обстоятельства, облегчающие прием в гражданство, например "наличие заслуг перед народами, объединенными в РФ, в возрождении РФ, в осуществлении общечеловеческих идеалов и ценностей". Но в 2001 году "общечеловеческие идеалы", видимо, ценятся гораздо ниже, чем в 1991-м.
В новом законопроекте отсутствует одно из ключевых положений закона 1991 года — получение российского гражданства "в результате признания". В соответствии с прежним законом россиянами автоматически признавались все граждане бывшего СССР, постоянно проживавшие на территории России на день вступления в силу этого закона, если они в течение года после этого не заявили о своем нежелании быть россиянами. Отказ от этого пункта вполне объясним: за прошедшие с тех пор девять с половиной лет все советские граждане, желавшие стать россиянами, это уже сделали, и продлевать срок "признания" разработчики президентского закона посчитали ненужным.
Впрочем, авторы депутатского проекта сочли, что отказываться от этого принципа все-таки преждевременно, и предложили признать гражданами РФ всех лиц, "состоявших в гражданстве СССР, и их потомков по прямой нисходящей линии, не заявивших о своем желании состоять в гражданстве других государств". При таком подходе сотни тысяч жителей бывших республик СССР и дальнего зарубежья автоматически становились бы россиянами, а сама Россия, как считает глава президентской комиссии по вопросам гражданства Олег Кутафин, "превратилась бы в проходной двор".
Зато авторы обоих новых законопроектов едины в том, кому следует отказывать в предоставлении российского гражданства. По их мнению, недостойны быть россиянами лица, создающие угрозу безопасности России, выдворявшиеся прежде из РФ, сообщившие о себе заведомо ложные сведения, а также осужденные либо привлеченные к уголовной ответственности. Президентский проект, помимо этого, предлагает заносить в черный список людей, состоящих на службе в армии или в "компетентных органах" иностранных государств, тех, кто имеет судимость за тяжкие и особо тяжкие преступления, а также "хронических наркоманов и страдающих особо опасными инфекционными заболеваниями".
Как уже упоминалось выше, в соответствии с новым законом российский гражданин не может быть лишен своего гражданства. Однако он может выйти из него "на основании добровольного волеизъявления". Правда, отпустить "на волю" Россия готова далеко не всех. Не допускается выход из гражданства, если россиянин "имеет неисполненные обязательства перед РФ", привлечен в качестве обвиняемого по уголовному делу либо "не имеет иного гражданства или гарантий его приобретения". В законе 1991 года, как и в депутатском варианте нового проекта, содержался также запрет на выход из гражданства в случае "получения повестки о призыве на срочную военную службу". Но в новом президентском варианте этот случай поглощен более общей нормой о "неисполненных обязательствах".
Независимо от того, решило ли некое лицо приобрести российское гражданство или отказаться от него, его судьбу будут решать определенные законом госорганы. Их перечень в обоих новых законопроектах практически совпадает. Принимать заявления по вопросам гражданства и проводить их предварительную проверку уполномочены органы внутренних дел (на территории РФ) или диппредставительства (за рубежом), а окончательное решение о приеме в гражданство или выходе из него принимает исключительно президент России. В то же время в старом законе и в новом депутатском законопроекте фигурирует комиссия по вопросам гражданства при президенте РФ, тогда как в новом путинском проекте этот орган уже не значится.
ДМИТРИЙ КАМЫШЕВ
ЗА
Олег Уткин, депутат Госдумы (фракция "Единство")
— Президент очень вовремя, на мой взгляд, внес свой вариант федерального закона "О гражданстве". Этот вопрос давно требовал принятия новой законодательной базы, поскольку до сих пор, например, нигде не прописана четкая процедура принятия второго гражданства. Несколько лет подряд в Думу вносились и затем отзывались подобные документы, и только теперь президент внес единую и целостную редакцию законопроекта, где учтены все аспекты проблемы принятия гражданства. Конечно, проблема брошенности наших бывших соотечественников — граждан СНГ — очень болезненна не только для них самих, но, я думаю, и для россиян. Именно поэтому президентская инициатива является очень своевременной. Тем более что внесенный законопроект четко регулирует процедуру получения гражданства. Правда, по сравнению с мировой практикой схема получения гражданства, предложенная президентом, слишком мягка. Наверняка кто-то из моих коллег-депутатов имеет по этому поводу свое особое мнение, но в любом случае у нас еще будет время, чтобы прийти к разумному компромиссу.
ПРОТИВ
Анатолий Чехоев, депутат Госдумы (фракция КПРФ), один из авторов альтернативного законопроекта "О гражданстве"
— Между законопроектом "О гражданстве", разработанным комитетом Госдумы по делам СНГ, и документом, который внес президент, существует одно очень принципиальное отличие. Заключается оно в порядке получения российского гражданства нашими бывшими соотечественниками, а ныне гражданами СНГ. В президентском варианте процедура получения гражданства лицами из республик бывшего СССР выглядит слишком сложной. Такое ощущение, что президент рассматривает Россию начиная лишь с 1991 года, то есть как вновь образовавшееся государство, не принимая во внимание тысячелетнюю историю нашей страны. Понятно, что те, кто разрабатывал законопроект, взяли за основу международные стандарты, которые тем не менее совершенно не подходят для нашей страны. Россия не может отказываться от людей, которые жили на ее территории десятилетиями. Мы со своей стороны, напротив, пошли бывшим соотечественникам навстречу, значительно облегчив для них процедуру получения российского гражданства. Но иллюзий по поводу мнения власти в этом вопросе мы не испытываем. Пока в окружении президента царит иная идеология.
ОТ АВТОРА
Олег Кутафин, председатель комиссии по гражданству при президенте РФ
Необходимость нового закона обусловлена тем, что действующий закон "О гражданстве" противоречит Конституции, а некоторые его положения не соответствуют интересам граждан. К тому же Россия присоединилась к Европейской конвенции по вопросам гражданства. И теперь мы можем с гордостью сказать, что наш проект — самый совершенный в Европе.
Новый закон кажется менее либеральным, чем прежний, но он носит чисто деловой характер. Гражданство должны получать честные, достойные люди. В старом законе была масса лазеек для получения гражданства, например фиктивный брак. При разработке нового закона мы сделали так, чтобы нас не считали идиотами — теперь в браке нужно прожить три года, чтобы стать российским гражданином. У авторов альтернативного — депутатского — проекта есть желание удержать в России бывших граждан СССР. Их основная идея — сделать из России проходной двор. Но от такой постановки вопроса, например, Прибалтика и Украина звереют. Я бы не сказал, что это продуманная тактика. Это политический популизм, поскольку каждое независимое государство должно само определять, кто является его гражданами.
История вопроса
В советские времена институт гражданства использовался не только по своему прямому назначению, но и как действенный инструмент внешней и внутренней политики. "Друзья Советского Союза" регулярно становились почетными гражданами СССР, тогда как диссиденты сплошь и рядом лишались советского гражданства (такая судьба постигла, например, писателя Александра Солженицына, шахматиста Виктора Корчного, философа Александра Зиновьева и многих других).
Деполитизация этого института началась во время перестройки, когда гражданство СССР было возвращено большинству лиц, лишившихся его по решению прежнего советского руководства. В конце 1991 года Верховный совет РФ принял закон "О гражданстве", в котором впервые содержался запрет на лишение гражданства. Аналогичное положение было закреплено в Конституции 1993 года.
В 1997 году в Страсбурге была подписана Европейская конвенция о гражданстве, заложившая ряд базовых либеральных принципов этого института, рекомендованных для всех европейских стран. В том же году Борис Ельцин внес в Госдуму пакет поправок к закону "О гражданстве", однако при обсуждении во втором чтении в мае 1999 года Дума этот законопроект отклонила. При этом в 1994-2000 годах Россия подписала несколько двусторонних соглашений со странами СНГ по вопросам гражданства, а в мае 1999 года был принят федеральный закон "О государственной политике РФ в отношении соотечественников за рубежом", регулирующий в том числе и вопросы предоставления российского гражданства жителям государств Содружества.
Цитата
Статья 4. Гражданство РФ является единым и равным независимо от оснований его приобретения.
Проживание гражданина РФ за пределами РФ не прекращает его гражданства.
Гражданин РФ не может быть лишен гражданства РФ или права изменить его.
Гражданин РФ не может быть выслан за пределы РФ или выдан иностранному государству.
Статья 6. Гражданин РФ, имеющий также иное гражданство, рассматривается РФ только как гражданин РФ, за исключением случаев, предусмотренных международным договором РФ.
Приобретение гражданином РФ иного гражданства не влечет прекращения гражданства РФ.
Статья 7. Гражданам РФ, находящимся за пределами РФ, предоставляются защита и покровительство РФ.
Органы государственной власти РФ, дипломатические представительства и консульские учреждения РФ, их должностные лица обязаны содействовать тому, чтобы гражданам РФ была обеспечена возможность в полном объеме пользоваться всеми правами, установленными законами и правилами государства их проживания или пребывания, международными договорами РФ и международными обычаями, защищать их права и охраняемые законом интересы.
Статья 11. Гражданство РФ приобретается:
а) по рождению;
б) в результате приема в гражданство РФ;
в) в результате восстановления в гражданстве РФ;
г) путем выбора гражданства (оптации) при изменении государственной принадлежности территории РФ;
д) по иным основаниям, предусмотренным настоящим федеральным законом или международными договорами РФ.
Статья 27. Полномочными органами, ведающими делами о гражданстве РФ, являются:
президент РФ;
федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел, и органы внутренних дел субъектов РФ, наделенные соответствующими полномочиями;
федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, дипломатические представительства и консульские учреждения РФ за рубежом.
МИРОВАЯ ПРАКТИКА
Почва, кровь и любовь к конституции
Новый закон снимает ограничения на получение второго гражданства. Но это вовсе не значит, что стать гражданином, скажем, Великобритании или Швейцарии будет сильно проще. Там ведь законы не меняли и к кандидатам в граждане традиционно относятся очень придирчиво.
Французское гражданство приобретается по рождению, на основе действия принципа крови. Ребенок автоматически считается французским гражданином, если хотя бы один из его родителей имеет французское гражданство. При этом не имеет значения, родился ли он на территории Франции и состоят ли его родители в законном браке. Принцип почвы применяется в том случае, если ребенок рожден на территории Франции от родителей, не имеющих французского гражданства, или в случае, если его родители неизвестны. Приобретение французского гражданства иностранцами (натурализация) осуществляется по решению французских властей и при условии соблюдения ряда условий. Например, иностранец к моменту подачи прошения о натурализации должен в течение пяти лет проживать во Франции и иметь документальные тому подтверждения. Срок сокращается до двух лет для лиц, в течение этого срока успешно учащихся во французских высших учебных заведениях, а также для тех, кто "может оказать Франции важные услуги". Натурализация облегчается еще больше для лиц, вступивших в брак с гражданами Франции, а также для служащих во французской армии.
Германское законодательство о гражданстве базируется на законе об имперской и государственной принадлежности 1913 года, который действует до сих пор с некоторыми изменениями.
Гражданином по рождению считается лицо, рожденное в браке, если хотя бы один из родителей — немец. В случае, если ребенок был рожден вне брака, он считается гражданином по рождению, если его мать имеет германское гражданство. Иностранец может получить германское гражданство путем натурализации по решению властей в случае, если ходатайствующее лицо дееспособно, ведет безупречный образ жизни, имеет жилище и способно содержать себя и своих родственников.
Швейцарское законодательство предусматривает три вида гражданства — гражданство города или коммуны, кантональное гражданство и гражданство федерации. Гражданство коммуны или города автоматически предусматривает также обладание гражданством кантона и федерации. Приобретение и утрата гражданства любого вида регулируется федеральным законодательством.
Гражданство Швейцарии может быть приобретено по закону или путем натурализации. Гражданство по закону предполагает приобретение его по рождению или в результате вступления в брак. Ребенок, родившийся от родителей, один из которых является гражданином Швейцарии, автоматически получает швейцарское гражданство. Внебрачный ребенок швейцарской гражданки становится гражданином тоже автоматически, а вот если мать — иностранка, а отец — швейцарский гражданин, ребенок имеет право получить гражданство только после вступления родителей в законный брак.
Натурализация иностранцев зависит в первую очередь от срока проживания в стране. Общее правило состоит в том, что прежде чем он сможет претендовать на гражданство, иностранец должен прожить в Швейцарии не менее 12 лет. Для лиц, живших в Швейцарии в детстве и молодости, а также для усыновленных швейцарскими гражданами этот срок сокращается вдвое.
Британский закон о гражданстве 1981 года выделяет граждан Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, граждан британских зависимых территорий и заморских британских граждан. Кроме того, существуют институты "британских подданных", а также "лиц, находящихся под британской защитой". Из всех перечисленных выше категорий только собственно граждане Соединенного Королевства имеют право беспрепятственного въезда и выезда из страны. Прочие виды гражданства и подданства лишь облегчают въезд и пребывание в Соединенном Королевстве, а также предоставляют льготы при натурализации.
Гражданином Соединенного Королевства можно стать по рождению, по происхождению, в результате усыновления и путем натурализации. Гражданином по рождению может стать только лицо, родившееся на территории Соединенного Королевства, при условии, что по крайней мере один из его родителей был британским гражданином или лицом, постоянно проживающим в стране. Также гражданином по рождению автоматически считается любой ребенок, найденный покинутым на территории Соединенного Королевства. Лицо, родившееся за границей, ни в каком случае не может получить статус гражданина по рождению. Оно может стать гражданином по происхождению в том случае, если хотя бы один из его родителей имеет статус британского гражданина по рождению.
Для натурализации в качестве британского гражданина иностранец обязан в течение пяти лет постоянно проживать на территории Соединенного Королевства, отсутствовать в стране не больше 90 дней в последние 12 месяцев перед подачей заявления о натурализации и не иметь претензий со стороны иммиграционных властей. Альтернативой безвыездному пребыванию в стране является поступление на королевскую службу.
Американская конституция позволяет считать гражданином страны каждого, кто родился на территории США от родителей-американцев. Гражданином США по рождению также считается любой ребенок, родившийся в США или на территории, контролируемой США. Ребенок, родившийся вне США, но от родителей — американских граждан, не становится автоматически американским гражданином, однако имеет право получить гражданство путем регистрации.
Лица, не рожденные на территории США, могут приобрести гражданство путем натурализации. Для этого должны быть выполнены определенные условия: наличие статуса постоянного жителя США (green card); постоянное и непрерывное в течение пяти лет проживание в США с момента получения green card (этот срок сокращен до трех лет для супругов граждан США); проживание в течение не менее трех месяцев в штате, где подано заявление на гражданство; фактическое присутствие в США на момент подачи заявления на гражданство и до окончания процесса натурализации; примерное поведение в течение не менее пяти лет постоянного проживания в стране перед получением гражданства (трех лет в случае супругов граждан США); знание английского языка, а также знание, понимание и принятие основных принципов конституции США.