Безбумажная волокита
Госсектор
Государство — один из главных клиентов ИТ-отрасли, если не самый главный. Особенно значение этого клиентского сегмента возрастает в разгар кризиса. Какие проекты продолжают предприятия госсектора? Какие информационные технологии им необходимы в 2015 году?
Фото: Петр Ковалев / Интерпресс/ ТАСС
Догоняют технологии
В сложившихся внешнеполитических и экономических условиях главной целью правительства и госкомпаний становится повышение эффективности и сокращение издержек. "Министерство труда предлагает внедрить систему показателей эффективности государственных органов в целом и государственных служащих в отдельности. Предлагается нормативно закрепить новую кадровую систему, которая будет включать базовые, функциональные и квалификационные требования к чиновнику,— рассказал заместитель генерального директора SAP СНГ Павел Гонтарев.— При этом другой важной целью остается переход к электронному правительству, при котором все больше госуслуг необходимо предоставлять в электронном виде. Для этого надо выстроить единый процесс работы с информацией, содержащейся в документах разных форматов: электронном, рукописном, машиночитаемом. Вся информация должна быть приведена к единому виду для обработки и хранения".
Долгие годы основными проблемами, которые мешали эффективной работе госорганов, были сложный документооборот, многоэтапные процедуры согласования и утверждения документации, трудности сбора и хранения данных, формирования баз данных и отсутствие эффективного мониторинга рабочих процессов. Но внедрение IT в госсреду заметно улучшило ситуацию.
Одним из главных государственных IT-проектов последних лет стал переход на электронный документооборот (ЭДО). В соответствии с планами правительства все ведомства должны перейти на безбумажный документооборот к концу 2016 года. Процесс идет, но небыстро. Только в начале 2015 года правительство РФ утвердило постановление N1494, определяющее правила обмена документами в электронном виде. Правила устанавливают основные принципы и порядок обмена документами в электронном виде, заверенными электронной подписью, при взаимодействии федеральных органов исполнительной власти. Также определяется формат электронного документа и систематизируются процедуры обмена документами в электронном виде. Правила — первый документ из тех, что необходимы для перехода госорганов на безбумажный обмен документами. Еще были подготовлены проекты поддерживающих актов: перечень видов документов, подлежащих обмену исключительно в электронном виде, и описание организационно-технологического электронного взаимодействия. Уже к апрелю текущего года все ведомства должны быть технически готовы к электронному обмену, но ряд ведомств и регионов уже сейчас ведет обмен в рамках пилотной зоны.
Электронная бумага дешевле
Эксперты рынка считают, что переход на ЭДО может не только упростить процессы взаимодействия ведомств, но и быть финансово выгодным. "Этот тренд характерен и для коммерческих организаций, и для госорганов. Частные и госкомпании видят выгоду от ЭДО в существенном удешевлении и упрощении всех процессов документооборота — это и логистика самой бумаги, и скорость передачи информации по электронным каналам связи,— объяснил директор по корпоративным проектам "ABBYY Россия" Дмитрий Шушкин.— Самый очевидный пример в госорганах — перевод госуслуг в электронный вид, ведь оказание любой госуслуги — это тоже документооборот. Один из примеров успешного использования системы: Федеральная налоговая служба приняла решение перевести в электронный вид предоставляемые ей счета-фактуры. И это значимо, ведь речь идет если не о крупнейшей, то об одной из крупнейших организаций, которая работает с бумажными документами и обрабатывает миллиарды документов ежегодно. Переход на ЭДО означает существенное упрощение бизнес-процессов".
До недавнего времени идея безбумажного предприятия в России была чистой теорией, но сейчас, по наблюдениям экспертов, произошел качественный скачок. "Необходимые технологии были созданы давно, преградой были именно нормативные требования, согласно которым бумага имела юридическую силу, а "цифра" — нет. И при налоговых проверках в крупных компаниях документы вывозились грузовиками. Но процесс ликвидации бумажно-электронного неравенства захватил уже практически все, что регламентируется государством. Появилась реальная возможность организации безбумажного документооборота, то есть электронные документы получили юридическую значимость. С ними теперь можно прийти в суд. Процесс легитимации "цифры" необратим, и он постепенно охватывает все деловое пространство. Поэтому сейчас можно говорить о полном отказе от бумаги —, это существенно повысит эффективность предприятий,— убежден председатель совета директоров ГК АйТи Тагир Яппаров.— Сейчас все необходимые условия для перехода на безбумажный документооборот у нас созданы. Минфин, например, выпустил все соответствующие циркуляры, регулирующие электронный оборот финансовых документов. ЦБ разрешил хранить финансовые документы в электронном виде".
Безопасность тормозит
Правда, на пути перехода к системе ЭДО встречается ряд сложностей. Так, по мнению директора Центра решений для государственных структур РДТЕХ Максима Соннова, не все госкомпании могут полноценно использовать СЭД, поскольку большая часть информации является закрытой, а системе необходима защита, обеспечить которую непросто. Например, нелегко далось решение вопроса об электронной цифровой подписи (ЭЦП). Но сейчас ЭЦП уже активно применяется в документообороте, совершенствование этой системы продолжается. В феврале Госдума РФ одобрила в первом чтении законопроект "О внесении изменений в федеральный закон "Об электронной подписи"", разработанный Минкомсвязью. Проект закона призван усовершенствовать использование электронной подписи юридическими и физическими лицами в деятельности органов госвласти и отрегулировать деятельность аккредитованных удостоверяющих центров (УЦ). Разработанные изменения позволяют использовать квалифицированную электронную подпись с мобильных устройств и применять одну универсальную электронную подпись в любых электронных документах. Также в соответствии с законопроектом будет обеспечена совместимость средств электронной подписи от разных производителей. Изменения коснутся и взаимодействия УЦ со своими клиентами. Уполномоченное ведомство сможет устанавливать типовые требования к деятельности УЦ по удостоверению личности. В результате должен повыситься минимальный уровень оперативности и безопасности работы УЦ.
До того как система ЭДО начала работать, с хранением документов была просто беда: затраты на аренду площадей и оборудования для хранения бумаг могли достигать 1 млрд руб. в год. Но чтобы система заработала в полную силу, госорганы должны обеспечить необходимую глубину и качество покрытия системы. "А это опять же вопрос готовности кадров IT-подразделения, руководителя организации, его интереса к бизнес-выгодам IT. Кто-то подходит к требованиям формально, так же их выполняет и ровно столько получает в результате. Есть заинтересованные руководители, они осознают ценность IT и хотят оптимизировать деятельность, получить дополнительные преимущества в открытости взаимодействия с населением, прозрачности внутренних процессов, скорости работы подразделений,— рассказал генеральный директор компании КРОК Борис Бобровников.— Результат внедрения ЭДО прямо пропорционален усилиям, вложениям в проект. В одном из последних наших внедрений такой системы в госорганизации с филиальной сетью из десятков управлений и двух сотен отделений объем бумажной документации был снижен на 80%".
По мнению эксперта, организациям с системой ЭДО нужен рост системы: больше функционала, больше возможностей, охват большего количества сотрудников. "Мало кто сегодня внедряет систему с нуля, все уже находятся на той или иной стадии внедрения. Усложняются процессы документооборота, расширяется охват перечня его процессов. Тем, кто на практике увидел преимущества работы этой системы, хочется автоматизировать еще какие-то процессы, доработать имеющийся функционал под изменившиеся условия",— отметил Борис Бобровников.
Бизнес поможет с документами
Развитию системы ЭДО может также способствовать использование технологий потокового ввода документов. Эти решения работают по схеме "сканирование (импорт изображений)--распознавание (извлечение данных)--верификация данных--экспорт данных и изображений во внешние системы". "Такая модель позволяет быстро и качественно извлекать информацию из бумажных или электронных документов, делать ее доступной, а также при необходимости сохранять сам образ документа. Речь идет о решении задач на стыке между традиционным и электронным документооборотом, а также задач по оптимизации процесса обработки документов уже в рамках ЭДО. Пример: старый бумажный документ нужно включить в текущий электронный документооборот. Или текущие бизнес-процессы компании ориентированы на бумажные документы, но в какой-то момент в рамках централизации или автоматизации их нужно перевести в электронный вид. Или если в рамках уже существующей системы ЭДО нужно организовать эффективный процесс передачи данных из электронных документов в другие IT-системы организации,— объяснил Дмитрий Шушкин.— Наши технологии используют многие ведомства, например ФНС, а также крупные госкомпании, такие как Сбербанк, ВТБ, некоторые нефтегазовые компании. В результате они получают многократное удешевление и ускорение документоемких процессов. При этом, что особенно важно для организаций, срок возврата инвестиций по нашим проектам составляет от трех месяцев до года. Если говорить о госорганах, то наиболее значимым для них результатом будет ускорение работы. Например, по оценке одного из наших клиентов из числа госорганизаций, ускорение работы по задачам обработки документов с помощью нашей технологии составляет в среднем до десяти раз. Проще говоря, одной задачей могли раньше заниматься 2 тыс. человек, а теперь ее можно решать силами 200 сотрудников".
Эксперты считают, что оптимизировать издержки госструктур можно также с помощью сокращения затрат на эксплуатацию парка офисной техники. "Один из самых эффективных способов сделать это без ущерба для ключевых рабочих процессов — передать управление печатной инфраструктурой на аутсорсинг. Хотя подобные услуги еще не пользуются в России таким высоким спросом, как за рубежом, их востребованность в госсекторе стабильно растет,— отметил директор департамента корпоративных государственных проектов компании "Xerox Россия" Андрей Соловьев.— Одна из иллюстраций этой тенденции — проект по аутсорсингу печатной инфраструктуры, который мы реализуем в столичных поликлиниках с 2012 года. Он охватывает 260 поликлиник города и более 16,8 тыс. единиц офисной техники. Перевод печатной инфраструктуры на аутсорсинг помог московским поликлиникам сократить издержки, повысить управляемость печатных процессов и решить все основные задачи производства документов".
Другое важное направление совместной работы бизнеса и госструктур — формирование электронных архивов и библиотек. "Такой проект был реализован в Управлении архивами Свердловской области (УАСО), фонд которого насчитывает более 4 млн единиц хранения. Путем внедрения решений "Ксерокс: Электронные архивные фонды" и "Ксерокс: Система потокового ввода документов" в УАСО была сформирована автоматизированная информационная система, объединяющая Управление архивами и государственные архивы региона. Система была интегрирована с сайтом учреждения и системой межведомственного электронного взаимодействия. Это позволило УАСО создать единую информационно-поисковую среду, обеспечить удаленный доступ к научно-справочному аппарату и перейти к оказанию услуг в электронном виде",— рассказал Андрей Соловьев.
Бумага останется на столе
Понятно, что в силу объективных причин полного отказа от бумаги в госорганах не произойдет. Но, по мнению Дмитрия Шушкина, через несколько лет ЭДО сможет достичь правильной доли — 60% от общего объема документооборота: "Здесь главное — понимать, что электронный документооборот не самоцель. Ведь цель практически любого улучшения в области информационных технологий — эффективность, которая может выражаться в терминах времени, качества, удобства и так далее. И электронный документооборот — способ достижения этой цели. Тем более не нужно забывать, что есть задачи, в которых бумажный документ может быть эффективнее для коммерческих организаций и госорганов. Но в целом действия государства сейчас направлены на увеличение доли электронного документооборота".
Технологических препятствий для этого практически не осталось, за исключением, пожалуй, качества связи в отдаленных регионах,— подтвердил региональный директор по Восточной Европе, России и СНГ EMC Enterprise Content Division Вячеслав Кадников.— Все практики ведения электронного документооборота уже отработаны, в том числе с вовлечением граждан в этот контур. Препятствия остаются в основном организационные, которые касаются соблюдения правил работы с персональными данными, с информацией для служебного пользования и государственной тайной. Единой позиции внутри государственных структур по вопросам приоритетности использования электронного документооборота, к сожалению, по-прежнему нет".
Эксперты считают, что в условиях кризиса в 2015 году IT-бюджеты будут направлены в большей степени на поддержание работоспособности существующих систем и в меньшей степени — на их развитие. "Проекты по оптимизации и введению новой функциональности в таких условиях, как правило, откладывают до лучших времен. Финансирование могут получить проекты, направленные на оперативное сокращение текущих расходов, например оптимизацию структуры хранения информации,— считает Вячеслав Кадников.— Если говорить об электронном документообороте, то речь идет прежде всего о создании единых архивов информации, которые могут забирать данные из внешних систем (как устаревших, так и находящихся в активной эксплуатации) для долговременного хранения".
Прозрачные стены
Одна из главных проблем, мешающих созданию полноценного электронного правительства в России, помимо медленного перехода на использование цифровых документов — отсутствие взаимодействия между различными государственными структурами. Это препятствие можно преодолеть, создав единый центр хранения идентификационных данных граждан.
Не так давно в прессе широко разошлась новость о том, как обратившийся в ФМС добропорядочный житель России обнаружил, что, согласно бумагам, отбывает срок в тюрьме. Оказалось, что один его знакомый сделал копию его паспорта и предъявил ее в качестве документа, когда совершил преступление. Этой ситуации удалось бы избежать, если бы в России работала система, подобная той, что функционирует в Пакистане. В основе ее лежит централизованная база данных всех граждан страны, которая в обязательном порядке включает биометрические сведения (отпечатки всех пальцев). С этой базой данных в любой момент может связаться любой госслужащий, обладающий правами доступа к ней. База используется полицией, фискальными органами и т. д. Пластиковые карты, служащие средством идентификации, почти невозможно подделать: в них применено 36 степеней защиты. Это рекордная защищенность: в Германии, чьи ID-карты считаются одними из самых защищенных в мире, используется 28 степеней защиты, всего же существует около 50 технологий такого рода. Пакистан — одна из первых стран, которая внедрила биометрическую идентификацию всего населения. За этот проект, а также создание и поддержку базы данных граждан отвечает NADRA (National Database & Registration Authority).
NADRA получила ряд наград от своего правительства и международное признание, в частности в 2009 году награду в ID Outstanding Achievement award на Международном саммите по автоматической идентификации (Global Summit on Automatic Identification) в Милане.
Организация находится в подчинении Министерства внутренних дел, но при этом она не дотационная. NADRA — доходное предприятие: за каждое обращение к базам данных от других служб организация получает небольшую сумму, избирательная комиссия оплачивает составление списков граждан для каждого голосования, граждане платят за получение документов (при первом обращении их обслуживают бесплатно) и могут доплатить за срочность, дочерняя компания NADRA ведет проекты по созданию подобных систем за рубежом и зарабатывает на этом. К базе данных обращаются не только по государственным делам. Банки при открытии счета новому клиенту могут проверить представленный им документ и проч.
Тарик Малик, возглавлявший NADRA в прошлом (сейчас занимает должность старшего консультанта по госсектору компании Teradata), рассказывает, что самым сложным было уговорить людей получать эти документы. Основным мотиватором послужило то, что наличие ID-карты позволяет получить социальную защиту и помощь. К примеру, в случае потери жилья из-за землетрясения благодаря биометрической идентификации и за счет производительности технологий Teradata, которые используются в системе, человеку выдают новую ID-карту буквально за две минуты, и с ней он уже может обратиться за денежной компенсацией от государства.
В Пакистане менее 1% граждан платили налоги, пока NADRA не занялась этим вопросом. В итоге удалось выявить около 2 млн случаев уклонения от уплаты налогов на общую сумму $50 млрд.
Данная система также способствует развитию демократии, ликвидации коррупционных схем. В первые годы после начала работы государственной базы данных NADRA помогла обнаружить 37 млн подставных голосов во время выборов и вовлечь в голосование 44 млн реальных граждан (об этом писало агентство Reuters в 2012 году), тогда как все зарегистрированное население страны — около 120 млн человек. Во время выборов каждый гражданин может проверить свой голос (отправив SMS со своим уникальным номером), чтобы убедиться, что он не продублирован и не фальсифицирован. Это поднимает уровень доверия людей к выборам, и они охотнее идут голосовать.
Каждый человек имеет право прийти в NADRA и запросить справку о том, какие госорганы обращались к его данным за определенный период. Имея такой документ, можно потребовать объяснений от соответствующей службы. Такая прозрачность работы государства не всем нравится. Тарику Малику с семьей пришлось в срочном порядке покинуть Пакистан из-за угрозы жизни.
"Интегрированный подход дает возможность взглянуть на вещи в другом ракурсе и получить полную картину. NADRA — это один из немногих примеров того, как аналитика обеспечивает прозрачность всех сфер деятельности государства, помогает бороться с коррупцией, терроризмом и поддерживает социальные реформы",— говорит Тарик Малик.