Если власть в России стремится к вертикали, то чиновниками она обрастает по синусоиде. В распоряжение "Огонька" попал документ Росстата, из которого ясно: несмотря на призывы к сокращению бюрократии, в регионах процесс идет с переменным успехом. Почему, объясняет проректор Российской академии народного хозяйства и госслужбы при президенте РФ Александр Сафонов*
— Александр Львович, о чем говорит такой показатель, как количество госслужащих на тысячу человек населения?
— Его весомость во многом зависит от того, как устроена система госслужбы в стране. К примеру, в России напрямую сравнивать регионы по числу чиновников сложно. Потому что следует также обязательно учитывать размер территории и численность населения, а что еще важнее — количество муниципальных образований.
— А разве муниципалитеты у нас не привязаны к численности населения?
— В том-то и проблема! Муниципальным образованием может быть район, а может — город или поселок. В Москве муниципальные образования — управы, которые между собой различаются как по территории, так и по количеству жителей. Одна столичная управа может превосходить иную область по численности населения.
— В истории новой России Кремль не раз пытался сократить число чиновников. Хоть раз удалось?
— И да, и нет: численность государственных гражданских служащих (ГГС) в современной России то нарастает, то сокращается — по синусоиде — в зависимости от экономической ситуации. И все же намерение Дмитрия Медведева сократить число госслужащих в 2011-м было, наверное, самым искренним и масштабным за всю историю современной России — до 20 процентов бюрократов. Правда, с тех пор федеральная власть приросла новыми министерствами и ведомствами — возникли МинКрыма, МинДальВосток, МинКавказ, Агентство по межнациональным отношениям вместо расформированного Минрегиона и т.д. А каждое из новообразований требовало какого-никакого аппарата. Да и региональная власть не отставала по части создания новых мест для чиновников. Тут, правда, надо оговориться: федеральные органы исполнительной власти уступают по численности региональным — в них около 40 тысяч человек. А самая многочисленная армия — это муниципальные чиновники: те самые, с кем россияне контактируют чуть ли не ежедневно по вопросам очистки дворов, вывоза мусора, ремонта квартир и т.д. И это факт: чиновников в современной России больше, чем в СССР, процентов на 20.
— В Союзе со всеми его республиками чиновников было меньше, чем в России?
— Если судить по официальным данным, то да. Но не грех помнить, что в СССР ряд общественных и партийных организаций входили де-факто в систему власти, выполняя ее функции. Например, профсоюзы — ВЦСПС, которые контролировали все вопросы охраны труда и занятости. Более того, многое из того, что во времена СССР делали предприятия, сейчас отдано на откуп муниципалитетам и госорганам, например, оплата больничного или выдача пенсий. Не было и многочисленной системы трудоустройства, зачем они в СССР при всеобщей-то занятости! Или, скажем, у советского Центробанка не было необходимости в большом штате сотрудников, так как у него отсутствовала функция контроля деятельности банков и страховых компаний.
— А может, просто все дело в том, что демократическому государству нужно больше чиновников, чем тоталитарному?
— В Великобритании уже не раз чиновников сокращали, стараясь повысить эффективность их работы. Именно там впервые и заговорили о том, что следует ввести показатели этой самой эффективности. Британцы их так до конца еще и не разработали (процесс крайне сложный), но добились перехода многих функций от центральной власти к местной. При этом центральный аппарат сократился, а региональный — не вырос. Это и позволило сократить бюджетные расходы. Но помимо экономической, была и политическая цель — такая реформа стала своего рода попыткой усовершенствовать систему госуправления при расширении электоральной базы правящей партии. В России идея понравилась, ее переняли.
— Так где все-таки больше чиновников: у нас или на Западе?
— Трудно сопоставлять. Хотя бы потому, что в Европе нет разницы между госслужащими и бюджетниками (врачами, учителями и прочими.). Там все госслужащие и получают зарплату из бюджета. Не удивительно, что тамошняя цифра ГГС значительно выше российской в расчете на тысячу человек.
— А почему в России госслужащих и бюджетников разделили?
— Потому что закон о госслужбе предусматривает преференции и ограничения для этой категории чиновников. Например, по величине зарплат, льготы по пенсиям (для выхода на нее достаточно стажа в 25 лет), дополнительное медобеспечение (санаторно-курортное лечение). Все это дать бюджетникам нереально — их 14,5 млн.
— А разве на Западе у всех чиновников равные льготы и схожие зарплаты?
— Нет, но там системы оплаты труда выстроена иначе. Там исходят из идеи социального партнерства: есть работодатель, есть представитель работников (профсоюз) и они заключают соглашение о зарплате, оговаривая МРОТ, индексации и т.д. Если кто недоволен принятым решением, идет бастовать. Помните, в Испании полицейские бастовали? Так вот, на Западе создана своего рода сетка зарплаты для госслужащих по всей стране. Ее верхняя строка — люди, занимающие высокие госдолжности. Плюс коэффициент надбавки по территориальному принципу для тех, кто трудится там, где жить дороже всего. Во Франции, понятно, самые высокие зарплаты будут в парижском регионе. В России же федеральная власть определяет размеры зарплаты для федеральных чиновников, а власти субъектов Федерации — для региональных госслужащих. Поэтому работа губернатора стоит по-разному в разных регионах — в соответствии с наполняемостью местной казны. То же — на муниципальном уровне. Если в Европе все стандартизировано, то у нас же зарплата хирурга в Москве может быть в два раза выше, чем оклад его коллеги с тем же стажем и уровнем образования из уездного города N.
— Вы сами сказали, на Западе тоже есть территориальные коэффициенты...
— В России это не коэффициент. У нас все упирается в бюджетные возможности субъекта Федерации.
— Это значит, что сокращение числа чиновников не ведет к высвобождению бюджетных средств?
— Нет. Как правило, фонд оплаты труда распределяется между теми, кто остается в штате. В некоторых ведомствах специально держат открытыми от 12 до 30 процентов вакансий с тем, чтобы из этого резерва платить премии. Уж так сложилось, что есть существенный разрыв в зарплате между "высшими" и "ведущими" группами должностей. Дабы обезопасить себя от кадрового голода, ведомствам приходится изворачиваться и сглаживать это неравенство с помощью тех же премий.
— Так регионам выгодно сокращать чиновников или нет?
— Региональный бюджет тоже не резиновый. Лет 5-6 назад Минфин был вынужден ввести ограничения из-за того, что самые дотационные субъекты, получавшие миллиарды рублей субсидий из федерального бюджета, имели и самые высокие зарплаты чиновников, подчас выше федеральных. И теперь, если регион дотационный, он обязан ориентироваться на федеральные стандарты по уровню чиновничьих зарплат. Впрочем, это лишь пожелание.
— Иными словами, "непослушных" деньгами не наказали?
— Проблема в том, что деньги, поступающие на так называемую бюджетную обеспеченность субъекта Федерации, не имеют разбивки — что должно пойти на фонд зарплаты, а что — на социалку, инвестиции или иные проекты. Все в руках губернатора — куда и сколько он направит. Проконтролировать можно, но придраться сложно. Вот и получается, что региональные чиновники с точки зрения их доходов могут жить лучше федеральных. Достаточно вспомнить Москву. И не удивительно, что в регионах чиновники потихоньку перетекают из федеральных структур в местные. Судите сами: в 2012 году оклад замминистра федерального правительства со всеми надбавками составлял примерно 123 тысячи рублей. А оклад министра столичного правительства в то же время — 250 тысяч рублей. С тех пор цифры подросли, но соотношение не изменилось. Доходами регионов — того же Чукотского АО, Магаданской области и т.д.,— показавших самое большее число ГГС из расчета на тысячу человек, как раз и объясняется рост тамошней бюрократии.
— А на Западе?
— А на Западе, как правило, наоборот: есть четкое соответствие зарплат чиновников всех уровней власти, а вершина пирамиды — федеральные бюрократы, куда все и стремятся. Но, возвращаясь к вопросу, о том, на что настроены регионы: сегодня они явно хотели бы сократить число чиновников. Московские власти, например, объявили о том, что госслужащих станет на 35 процентов меньше, а подмосковные решили сократить и того больше — аж 45 процентов. Хорошо, если вслед за этими сокращениями не образуются очереди за справками... Одно дело — Запад с его уровнем компьютеризации. В России же электронные услуги — все еще исключение, а огромное число документов и вовсе не оцифровано, вот и требуются справки и бумажные подлинники.
— Как по-вашему, чиновники в России — сила? Они способны дать отпор установке на сокращение?
— По моему мнению, не способны. Если такое решение принято премьером, то Минфин урезает объем бюджетного финансирования для конкретных ведомств. Хотя, конечно, тут нет автоматизма: знаю случаи, когда руководитель того или иного ведомства умудрялся отстоять штат, доказав необходимость именно того числа работников, которое в нем указано.
— Тем не менее чиновники все дороже обходятся россиянам?
— В относительных цифрах — да. Фонд зарплаты госслужащих всех уровней растет год от года. Не резко, но в пределах инфляции (около 6 процентов в год).
Александр Сафонов, проректор РАНХиГС
Фото: PhotoXpress
— А как же рост зарплат чиновников в сентябре 2014 года, о котором столько говорили?
— Это коснулось в первую очередь работников администрации президента (почти вдвое), аппарата правительства и Счетной палаты. Большинству федеральных чиновников зарплату проиндексировали, но не повышали.
— А насколько за последние годы изменилась эффективность работы чиновников?
— Тренд явно в лучшую сторону. За последние 10 лет выращено новое поколение профессионалов, пришедших на госслужбу после административной реформы 2004-2005 годов. До этого лучшие кадры госслужбу покидали из-за низких зарплат и непрестижности. Сейчас с госслужбы не уходят даже после ужесточения требований к чиновникам по части тех же иностранных счетов и недвижимости. Возможно, это мировой тренд и политики тут меньше, чем экономики: контролировать доходы чиновников, задавая им неудобные вопросы про "домик в деревне", проще, когда этот домик в российской деревне, а не в гавайской.
— Чиновник — по-прежнему опора власти. Или нет?
— Чиновники, безусловно, должны быть опорой власти. В этом их профессиональное предназначение. Но это прежде всего означает, что они должны служить интересам государства, граждан. И как опора власти в идеале чиновничество должно быть безупречным. Впрочем, если вспомнить историю того же СССР, то очевидно, что нет ничего более непрочного, чем "опора". Ведь госслужащие — не отвлеченное понятие, а люди, живущие в конкретных исторических реалиях. Вот в СССР у ЦК КПСС была серьезная опора в виде миллионов бюджетников, а страна изменилась в одночасье...
* Александр Сафонов — проректор РАНХиГС, доктор экономических наук. Работал официальным представителем России в Международной организации труда, замминистра здравоохранения и соцразвития.