Череда отставок глав субъектов РФ в связи с утратой президентского доверия привела к тому, что возникла необходимость в так называемом губернаторе—антикризисном менеджере. Большинство приходящих на смену отставленным пытаются заявить о себе, развернув антикоррупционную кампанию. Эксперты рекомендуют антикризисному губернатору не "зачищать" автоматически людей из команды предыдущего руководителя, а заняться аудитом оставшегося в наследство хозяйства, выстраиванием отношений с местными силовиками. Однако главы субъектов советам, как правило, не следуют, что в скором времени приводит к тому, что их главной задачей остается простое удержание своих позиций в регионе.
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Азаров / купить фото
Фото: РИА НОВОСТИ
После отмены в 2004 году прямых выборов глав регионов президент получил право менять их. Этой возможностью Владимир Путин и Дмитрий Медведев воспользовались 109 раз. Но по утрате доверия были уволены всего семь глав субъектов (см. справку). Это экстраординарная мера, и президент со своей администрацией идут на нее неохотно: отставка главы региона по недоверию — публичное признание своей кадровой ошибки.
Подбор кандидатов на место потерявшего доверие губернатора, как правило, занимает много времени. Например, на полгода "задержалась" отставка брянского главы Николая Денина. О том, что он вышел из доверия президента, собеседники "Ъ" в управлении президента по внутренней политике (УВП) говорили еще в конце марта 2014 года, но отставили его лишь в сентябре, накануне выборов в облдуму, что само по себе беспрецедентно.
Непросто, но в силу других причин Кремлю дался и подбор кандидатов на замещение обвиненного в получении взятки губернатора Сахалинской области Александра Хорошавина. Его сменщик из соседней Амурской области — Олег Кожемяко — "нашелся", когда остров вплотную подошел к управленческому кризису (см. "Ъ" от 20 марта). Однако пока ни один из региональных руководителей не смог в полном объеме приобрести навыки, необходимые для антикризисного губернатора.
Начали с Москвы
Первым, кто потерял доверие президента не из-за обвинений в уголовных преступлениях, стал мэр Москвы Юрий Лужков. Его отставка, случившаяся в 2010 году, поставила точку в многолетних непростых отношениях мэра и Кремля. Поначалу увольнение господина Лужкова пытались связать с его неэффективной работой. Об этом говорил, например, тогдашний глава администрации президента (АП) Сергей Нарышкин: уход мэра он объяснил "крайне неэффективным управлением городом и запредельным уровнем коррупции, допущенным Лужковым и его окружением". Однако потом Владимир Путин, занимавший тогда должность премьера, все же признал, что "совершенно очевидно, что отношения у мэра с президентом (Дмитрием Медведевым.— "Ъ") не сложились, а между тем мэр является подчиненным президента, а не наоборот". Отставку Юрия Лужкова премьер назвал "необходимыми шагами", которые "нужно было своевременно предпринять" для "нормализации этой ситуации".
Юрий Лужков фактически 20 лет руководил Москвой: практически все места в управленческой системе были заполнены его выдвиженцами, а стиль руководства был глубоко персоналистским. Однако от ухода мэра столичное хозяйство не обрушилось, а пришедший на смену Сергей Собянин резких кадровых шагов делать не стал. "Считаю, что в Москве хороший кадровый управленческий костяк. Вопрос в том, какие задачи перед ними ставить и как спрашивать за результат",— заявил он сразу после вступления в должность. Слово он сдержал — столичное правительство обновилось практически на 100% лишь спустя два года. Из старых значимых кадров свой пост сохранил лишь заммэра по вопросам ЖКХ и благоустройства Петр Бирюков. В меньшей степени чистка коснулась префектов. За исключением строительного сектора, обошлось и без массовой смены бизнес-партнеров мэрии, хотя компании супруги Юрия Лужкова Елены Батуриной были выдавлены с рынка, а город в большей степени стал открытым для федеральных игроков.
Кадры решают все
Каждый антикризисный губернатор появляется в регионе по-своему. Вечером после своего назначения врио Брянской области Александр Богомаз уже отвечал на вопросы местных журналистов, стоя перед зданием регионального правительства. Спустя два дня он выступал в Брянской сельхозакадемии: на вопрос студента академии, как тому найти работу, господин Богомаз уклончиво ответил, что подготовленные кадры очень нужны брянскому АПК. Совещание с местными силовиками он провел на третий день. Олег Кожемяко на Сахалин прилетел на следующий после назначения день. Сразу в аэропорту Хомутово он обсудил перспективы его развития и поговорил с сахалинцами в холле здания. После чего он поехал в Воскресенский кафедральный собор, где посетил мемориальный комплекс и возложил цветы на могилы экс-губернатора Сахалина Игоря Фархутдинова и сотрудников областной администрации, погибших в авиакатастрофе на Камчатке. Днем он встретился с членами регионального правительства.
"Методических рекомендаций для антикризисного губернатора не существует",— сказал "Ъ" директор Центра технологии госуправления РАНХиГС Владимир Южаков. А гендиректор совета по национальной стратегии Валерий Хомяков уверен, что при назначении новым губернаторам "выдают справки в АП: там описывается, кто с кем воюет в регионе, а также политическая, экономическая ситуация, отношения бывшего губернатора с мэром областного центра". Там же может быть указано, насколько был популярен предыдущий губернатор. "Юрий Лужков всегда говорил, что в случае его отставки москвичи восстанут, однако отставка произошла, но никто не только не вышел на улицы, но даже и рыдать не стал",— отмечает господин Хомяков. Господин Южаков полагает, что новый губернатор опирается главным образом на собственный опыт и "традицию, которая сводится к очевидному: нельзя разгонять коллектив, нужно постепенно налаживать его работу". "Публично высечь" стоит лишь наиболее "одиозных" подчиненных из команды бывшего губернатора, считает политтехнолог Людмила Дуркина: "Мелких клерков трогать не надо, они все равно ничего не решают".
Из "своих" могут понадобиться лишь два-три человека — на ключевых постах в политическом и экономических блоках, полагает глава "Политической экспертной группы" Константин Калачев. Тем более что негативных примеров от тотальной зачистки команды предыдущего губернатора у глав субъектов немало: например, большинство постов в правительстве Волгоградской области после прихода в регион Сергея Боженова заняли чиновники мэрии Астрахани (до назначения губернатором господин Боженов работал мэром Астрахани). У местных кадров это сразу же вызвало "непонимание". Господин Боженов попытался ошибку исправить, но было поздно. Против астраханских — вице-губернатора Павла Крупнова и министра транспорта Андрея Путина — были возбуждены уголовные дела.
Олег Кожемяко также предпочитает максимально обновлять команду. По словам местных чиновников, после назначения господина Кожемяко в 2008 году в Приамурье от команды его предшественника Николая Колесова осталось не более 30%. Аналогичным образом он поступает и сейчас на Сахалине. В конце марта он упразднил должности двух своих заместителей, после чего 1 апреля заявление на увольнение подал заместитель губернатора — руководитель его аппарата, выходец из "Роснефти" Сергей Караганов. Покинул пост министра строительства Владимир Левин — его сменил бывший зампред правительства Амурской области Александр Житков.
Александр Богомаз признавался, что ему "не нравится слово "команда"", и обещал при кадровых перестановках в регионе исходить не из этих представлений. Однако спустя месяц после назначения в область сын господина Богомаза чуть не стал главой родного для врио области Стародубского района Брянска, и лишь поднявшийся шум вынудил "антикризисного губернатора" от этой идеи отказаться (см. "Ъ" от 8 октября 2014 года). Кум (крестный ребенка) главы области Виктор Мглинец стал директором ОАО "Брянскавтодор".
Новому региональному руководителю важно показать, что он сможет договориться с представителями экономической и политической элиты, говорит политтехнолог Людмила Дуркина: "Политические игроки, скорее всего, будут жаловаться на отсутствие доступа к принятию решений. Им можно будет пообещать, к примеру, на ближайших выборах в заксобрание соблюсти паритет между различными политическими силами".
"Чтобы дебет сходился с кредитом"
"Ключевой вопрос для нового губернатора — это формирование бюджета. Борьбой с коррупцией должны заниматься силовики, а бюджет — непосредственная задача губернатора",— считает политтехнолог Григорий Казанков. Помочь изучить вопрос наполнения бюджета — чтобы дебет сходился с кредитом, а также размер регионального и муниципальных долгов — могут как раз пришедшие в регион соратники нового главы области, полагает Константин Калачев.
Именно неэффективная финансово-бюджетная политика в Волгоградской области привела к тому, что социально-экономическая ситуация в регионе стала тяжелой, говорил, представляя врио Волгоградской области Андрея Бочарова, полпред в ЮФО Владимир Устинов.
Андрей Бочаров сразу после вступления в должность занялся проверкой областной собственности и регионального бюджета (он на 41% состоял из кредитов коммерческих организаций): они, по словам собеседника "Ъ", "носили сомнительный характер, после проведенного Счетной палатой РФ и местными силовиками аудита их начали досрочно гасить и замещать средствами, полученными из федерального бюджета". Кроме того, он предложил повторно рассмотреть вопрос приватизации крупных ГУПов, поскольку "продавать последнее сейчас не время" (см. "Ъ" от 4 апреля 2014 года). Людмила Дуркина рассказывает, что команда предыдущего главы Ненецкого автономного округа Игоря Федорова начинала в регионе "крупные инфраструктурные проекты — например, комбинат по переработке рыбы был рассчитан на такой объем, который никогда не вылавливается даже". Игорь Кошин, по словам технолога, решил от этого проекта отказаться.
Не менее важно, по словам Константина Калачева, антикризисному менеджеру понять "характер отношений бывшего губернатора с ключевыми экономическими игроками: у кого (у региона или муниципалитетов) находятся полномочия по выдаче разрешений на строительство, кто отвечает за количество и темпы расселения аварийного и ветхого жилья в регионе, каковы долги перед ресурсоснабжающими организациями (в основном за газ)".
Александр Богомаз, например, сразу же предпринял попытку дискредитировать инвесторов, пришедших при Николае Денине. Сначала были прекращены разговоры о проекте индустриально-логистического центра "Дебрянск", а также о предприятии по "отверточной" сборке автобусов или троллейбусов белорусского производства. Потом в подконтрольных врио СМИ началась кампания против агрохолдинга "Мираторг" — был презентован новый инвестиционный проект, "детище" депутата Госдумы Умахана Умаханова, который должен был заменить "Мираторг". Эту инициативу весьма жестко пресек премьер Дмитрий Медведев, который провел на одном из объектов "Мираторга" совещание и рекомендовал врио "отойти от аграрной темы и заняться производством".
Кроме того, отмечает Константин Калачев, "необходимо понимать федеральные приоритеты и тренды": "Есть неприкосновенные вещи: майские указы, эффективность дорожного строительства, сейчас появился тренд на максимальную бюджетную эффективность и экономию". Еще одним важным для региональных менеджеров трендом стало умение выстроить хорошие отношения с ОНФ. Того же Александра Хорошавина фронт критиковал за якобы чрезмерные траты на имидж губернатора. Олег Кожемяко этот фактор сразу же учел: спустя два дня после назначения врио он провел встречу с местным отделением ОНФ и заявил, что "в своей работе всегда опирался на "Народный фронт", так будет и впредь". "Важны" для господина Кожемяко оказались и рекомендации ОНФ относительно госзакупок.
Несмотря на критику Александра Хорошавина со стороны "Фронта", Сахалин в 2014 году "демонстрировал устойчивое социально-экономическое развитие": инвестиции в основной капитал росли, госдолг был ликвидирован, а уровень безработицы по области стал в два раза ниже, чем в среднем по стране. Об этом заявил сам Олег Кожемяко во время отчета о работе губернатора перед облдумой 23 апреля. А по "некоторым направлениям в реализации майских указов", говорил он, область идет "с опережением графика" (повышение зарплаты бюджетникам, ликвидация очереди в детсады). Однако господин Кожемяко полагает, что сахалинцы не ощутили "эффекта от этих достижений". Среди проблем, с которыми он собирается "разбираться в первую очередь", он назвал коррупцию. Отметив, что времени "на раскачку не осталось", господин Кожемяко не обозначил ни одного конкретного шага в борьбе за "чистоту в работе органов регионального правительства". Среди других первоочередных задач он назвал реформирование системы закупок и необходимость уделять "большое внимание" сфере ЖКХ.
Сразу после своего прихода антикоррупционную кампанию развернул и господин Богомаз. Областное УМВД, руководитель которого Валентин Кузьмин враждовал с Николаем Дениным, возобновило все приостановленные дела. Заводились и новые: виновным в приеме в 2009 году некачественных домов для переселенцев из ветхого жилья был признан и заключен под стражу экс-мэр Брянска Сергей Смирнов. Параллельно супруга начальника УМВД Ирина Кузьмина была назначена заместителем губернатора.
Выстраивание отношений с местными силовиками — еще одна из важнейших задач нового губернатора, считает политолог Евгений Минченко. По мнению эксперта, местные правоохранители тепло могут встретить лишь "по факту". Например, после прихода Владимира Городецкого в Новосибирскую область по нему "начались уголовные дела" — в январе 2015 года СКР заинтересовался аферой, которую провели новосибирские чиновники в бытность Владимира Городецкого мэром областного центра (см. "Ъ" от 24 января), а у пришедшего в Челябинскую область Бориса Дубровского "посадили вице-губернатора по политике Николая Сандакова". По словам господина Минченко, "начальники местных силовиков заинтересованы в общем росте влияния силовой корпорации". Собеседник "Ъ" вспоминает, что "глава СКР Александр Бастрыкин, например, на всех совещаниях рассказывал, что руководитель СКР по Волгограду Михаил Музраев — лучший глава регионального СК". При его участии в области расследовались многие резонансные уголовные дела — например, в отношении бывших мэра Волгограда Евгения Ищенко и начальника ГУВД Михаила Цукрука.
"Эффективное взаимодействие с региональными силовиками облегчает отношения с федеральными",— отмечает Константин Калачев. Один из собеседников "Ъ" вспоминает, как губернатор Иркутской области Сергей Ерощенко, "когда у него начали сажать министров, сделал сначала спикером гордумы, а потом мэром Иркутска сына советницы генпрокурора Чайки Дмитрия Бердникова, а вице-губернатором назначил экс-руководителя ФСБ по Краснодарскому краю Михаила Власенко".
Приходящим сейчас руководить регионами людям не хватает "гибкости", то есть умения "находить компромисс между представителями различных групп интересов", говорит профессор факультета политологии МГУ Ростислав Туровский. Такой гибкостью, по его мнению, обладал бывший губернатор Красноярского края Александр Хлопонин. Олега Кожемяко в Амурской области господин Туровский называет "не очень успешным губернатором": "Его основное достоинство — умение выстраивать отношения с федеральным центром, он ориентируется на конъюнктуру. К примеру, когда полпред президента в ДФО Юрий Трутнев заявил об инициативе раздавать дальневосточникам бесплатно по 1 га земли, Амурская область начала пилотный проект, не дожидаясь соответствующего решения федерального центра".
По словам Ростислава Туровского, приходящие на смену губернаторы очень быстро "скатываются к примитивной политике подавления конкурентов, зачистке политического поля в своих интересах, потому что думают, что от них этого ждет федеральный центр": "Делают они это неумело и порождают новые конфликты. В этих условиях об антикризисном менеджменте трудно говорить — скорее речь идет об элементарной работе по удержанию позиций во враждебном окружении". Но и у центра нет особого запроса на универсального губернатора-менеджера: Москве "хватает отчетов о том, что в регионе тихо и спокойно, никто не бунтует, а "Единая Россия" набирает хорошие результаты на выборах". Центр и регионы ведут совместную игру в позитив: регионы стараются показывать лишь положительные результаты по некоторым социально-экономическим показателям, а центр старается негативных не замечать. Когда один из губернаторов "прокалывается", Москве проще заменить его на подобного, чем вырастить губернатора--антикризисного менеджера — для этого "нужно менять всю систему отношений, когда центр по-другому формулирует задачи, а главы субъектов не боятся докладывать о реальных результатах".