СМИрительные законы
Одной из ярких тенденций последнего времени стали многочисленные запреты и ограничения для СМИ и ужесточение санкций за их нарушение.
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Роман Яровицын
Запретить нельзя разрешить
С 2000 года в Госдуме было зарегистрировано 132 законопроекта, напрямую регулирующих деятельность СМИ: власти постепенно усиливали их ответственность за экстремизм, нарушения избирательного законодательства, распространение персональных данных. Но тенденция ужесточения законодательства в этой сфере началась два с половиной года назад, констатирует медиаюрист Галина Арапова, возглавляющая Центр защиты прав СМИ. В Госдуму было внесено 27 законопроектов с предписаниями для СМИ (16 из них — с поправками к Закону "О СМИ) и 13 проектов с изменениями Закона "Об информации, информационных технологиях и защите информации", который теперь чаще называют законом о блогерах: он ужесточил регулирование интернета, вплоть до введения внесудебной блокировки сайтов. Вступившая в мае 2014 года статья Уголовного кодекса (УК) об ответственности за сепаратизм (публичные призывы к осуществлению действий, направленных на нарушение территориальной целостности РФ) уже 4 июля была ужесточена до пяти лет лишения свободы за высказывания в интернете. Запись в социальных сетях считается преступлением, равным призыву к сепаратизму через СМИ.
Управляющий партнер "Коллегии медиаюристов" Федор Кравченко называет самой яркой характеристикой развития медийного законодательства за последние 2,5 года многократное (в 2,5-10 раз) увеличение среднего размера санкций: "Не менее 20 правовых норм в КоАП предусматривают штраф до 1 млн рублей. Учитывая, что таких штрафов в отношении одного СМИ может быть несколько, таким образом можно фактически ликвидировать небольшую медиакомпанию. Вершиной тренда стало возвращение уголовной ответственности за клевету, что для физических лиц предусматривает штраф до 5 млн рублей".
Регулирование СМИ идет с нескольких сторон: содержания (контент), формы подачи (что говорит, как говорит) и субъекта (кто и о ком говорит). Разрешили подавать сразу в суд за непорочащую фактологическую ошибку и привлекать главных редакторов к административной ответственности за публикацию оскорбительных текстов ("непринятие мер к недопущению публикации оскорбления в СМИ"), а также уничтожать нереализованную часть тиража без компенсации владельцу и блокировать в интернете материалы с порочащим текстом. Под запрет попала нецензурная брань в СМИ и в публично демонстрируемых произведениях культуры. Не прекращаются попытки ввести запрет на использование иностранных слов, перечисляет госпожа Арапова.
"Такого шквала изменений область медиаправа не видела за все время своего существования с момента принятия закона о СМИ в 1991 году", — подтверждает глава аналитической службы юридической фирмы "Инфралекс" Ольга Плешанова, ранее руководившая редакцией портала "Закон.ру" и арбитражной группой "Ъ".
А блогер кто?
"Другая характерная черта времени — гигантское снижение качества законодательных норм с точки зрения терминологии и юридической техники, — отмечает Федор Кравченко. — Это общая тенденция для всех отраслей права, но законы о СМИ изменены на 40-45% и сейчас выглядят как после ковровых бомбардировок: с многочисленными дублированиями конструкций в разных нормах и новыми терминами, не соответствующими другим законам".
Яркий пример — толкование устоявшегося понятия "блогер". Согласно закону об информационных технологиях, это уже не физическое лицо, которое ведет сетевой дневник, а некий владелец интернет-страницы, которую посещает более 3 тыс. пользователей в сутки. Что имеется в виду под посещаемостью, кто такие пользователи, не определено, критикует закон господин Кравченко. "Блогерство — новое явление в информационном поле и объективно требует регулирования. Популярных блогеров приблизили по статусу к журналистам, но первый опыт потребует уточнений с учетом практики", — полагает госпожа Плешанова. Этот закон "вообще не применим", уверен глава президентского совета по правам человека (СПЧ), один из авторов закона о СМИ 1991 года Михаил Федотов: "Блогерами при соответствующей посещаемости нужно считать сайты Госдумы, Совета федерации (СФ) или госбанка". В Cовете федерации по инициативе CПЧ уже создана рабочая группа по мониторингу правоприменения и усовершенствованию закона, хотя его недостатки были изначально очевидны. Законодатели, по словам главы СПЧ, прислушиваются к экспертным заключениям лишь в мелочах, в итоге "вместо законов получаются огородные пугала".
Представители отрасли и медиаюристы не успевают реагировать на все изменения и вносить замечания. Единственным законопроектом, на который им удалось повлиять до его принятия, остаются поправки в Гражданский кодекс о неприкосновенности частной жизни: из него удалось убрать позиции, что без согласия гражданина нельзя распространять любые факты его биографии или информацию об участии в судопроизводстве. Но не меньше вопросов вызывают нормы об оскорблении чувств верующих, отмечает госпожа Арапова. Клеветой стало признаваться обвинение человека в том, что он "болен общественно опасным заболеванием", вторжением СМИ в частную жизнь — публикация сведений о происхождении человека, его месте пребывания и жительства. Формулировка закона о недопустимости реабилитации нацизма, по ее словам, не позволяет понять без высшего исторического образования, что и в какой форме нельзя обсуждать о периоде Второй мировой войны: наказывается распространение заведомо ложных сведений о деятельности СССР в эти годы, а также публичное"отрицание фактов" и "одобрение преступлений", установленных приговором Нюрнбергского трибунала. Предлагалось и введение ответственности за распространение среди детей информации, "отрицающей или искажающей патриотизм".
Одним из немногих разумных ограничений, принятым для защиты детей, эксперты считают запрет на распространение информации о несовершеннолетних жертвах преступлений. Но даже эти нормы вызывают споры. Например, относительно сюжета томской телекомпании ТВ2, где Роскомнадзор усмотрел запрещенное разглашение места временного пребывания ребенка (называлась гостиница, сотрудника которой обвинили в приставании к юным спортсменкам) и имени, позволяющего установить их личность (в комментарии тренера прозвучало выражение "эти две Маши").
К моменту, когда юристам все же удается договориться об общем понимании новой нормы, она уже успевает поменяться. Запрет на рекламу медицинских услуг заменили запретом рекламировать медицинские изделия; запретили рекламу на платных телеканалах, не уточнив, какие каналы считать платными. Потом смягчили запрет, вернув рекламу на каналы с отечественным контентом, но объяснить, что это такое, также забыли. Наконец, исключили рекламу алкоголя, но ввели послабления, допускающие рекламу пива и отечественного вина.
Цели и средства
"Стрелка компаса нашего законодательства уже не меняет направление, а бешено вращается. Это дезориентирует правоприменителей, ломает финансовые планы — бизнес так жить не может. А значит, цель нововведений — добиться понимания, что СМИ это не бизнес, а только миссия или политический проект, — приходит к выводу Федор Кравченко. — Иначе зачем было вводить запрет более 20% иностранного участия в российских СМИ: если все крупные сделки раньше согласовывались с ФАС и государство могло их блокировать по своему усмотрению?"
Эти вступающие в силу с 1 января 2016 года ограничения "преследуют цель оградить российские СМИ и аудиторию от чрезмерного иностранного влияния, что соответствует общей линии нынешней государственной политики, но может создать реальные трудности для независимых негосударственных СМИ, не имеющих финансовой поддержки внутри России, — прогнозирует Дарья Сухих, старший юрист "Команды 29" (группа единомышленников, борющихся за свободный доступ к информации). — Продолжает эту линию ограничение рекламы на платных телеканалах, которые транслируют не менее 75% национальной продукции. Если тенденция будет продолжаться, остаться могут только крупные российские СМИ с государственной или окологосударственной поддержкой, и у пользователей будет все меньше возможностей получать разностороннюю информацию о текущих событиях".
А вот запрет хранения персональных данных россиян на зарубежных серверах, который вступит в силу уже 1 сентября 2015 года, в законе о персональных данных "может означать конец соцсетей, интернет-покупок и многого другого — если Facebook, Booking.com, Amazon и другие популярные в РФ ресурсы не согласятся перенести персональные данные российских клиентов в российские дата-центры, которых на дату принятия поправок в закон не было ни одного", — говорит Галина Арапова. "Захотят ли зарубежные интернет-ресурсы подчиняться требованиям российского закона или им проще отказаться от услуг российским гражданам — большой вопрос, и не обязательно правовой или политический, а скорее всего коммерческий", — считает она.
Законодательство перестало играть сдерживающую роль для СМИ и новые рычаги контроля уже не имеют смысла, уверен господин Кравченко: "Нельзя отрубить голову больше одного раза. Все понимают, что надо быть осторожными, но количество способов ликвидировать СМИ превращает его деятельность в лотерею. Как СМИ оценить последствия и обезопасить себя от ответственности, если официальный перечень экстремистских материалов содержит несколько тысяч позиций с номерами и датами их выпуска или отдельных страниц, но без указания запрещенного содержания? По каким критериям идентифицировать информацию как оскорбляющую чувства верующих или пропаганду, запрещенную в 10-15 составах правонарушений?"
Ольга Плешанова считает, что "закручивание гаек" происходит "не в законодательной плоскости": "Экстремизм и разжигание розни и раньше не допускались, но теперь Роскомнадзор готов отнести к ним публикацию карикатур на религиозных деятелей. Никаким законом формально не регламентируется существующее единообразие вещательной политики государственных СМИ. При этом вне политических тем свобода слова заметно не ограничивается: к таким, иногда скандальным, действиям, как в телепередачах типа "Ревизорро" (где демонстрируют негативные подробности кухни общепита или гостиниц), юридических препятствий нет".
Изменения законодательства в целом направлены на точечное применение к СМИ, которые выходят за рамки лояльности к власти, единодушны эксперты. Процедура внесудебной блокировки сайтов уже опробована на практике: с марта 2014 года заблокированы "Ежедневный журнал", "Грани.ру", "Каспаров.ру". "Причиной блокировки в суде представители Генпрокуратуры назвали не имеющую отношения к закону "совокупность публикаций и общую направленность сайта"", — отмечает госпожа Арапова.
"Лечить нужно болезнь, а не ее симптомы"
"Нововведения рассчитаны в большей степени на то, чтобы запугать правоприменителя, а не урегулировать его поведение, это большая ошибка, — сожалеет Михаил Федотов. — Власти видят опасность в интернете, но, не понимая причин, пытаются бороться с ней неэффективными средствами. Ведут борьбу с инакомыслием, отвлекая силы от борьбы с реальным экстремизмом, более опасным чем словесные глупости в социальных сетях. Блокируют сайты с детской порнографией на территории РФ вместо того, чтобы находить и привлекать к ответственности тех, кто продолжает их создавать в России и распространять за рубежом. Лечить нужно болезнь, а не ее симптомы, а блокировки и запреты нацелены на создание видимости благоприятной обстановки".
"Немотивированное использование бранных слов в СМИ не красит автора и редакцию, но и введение тотального запрета на экспрессию в стиле выражения мнения — не самый эффективный метод борьбы за чистоту русского языка. Публичное использование неприличной лексики и ранее наказывалось в административном порядке как "мелкое хулиганство", но закрытие СМИ вряд ли можно признать логичным ограничением", — соглашается Галина Арапова. В Роcкомнадзоре комментировать нововведения и их последствия для медиаотрасли не стали.
Пробелы остаются
Советник президента РФ и глава СПЧ Михаил Федотов считает необходимым принятие закона о гарантиях экономической независимости СМИ, об отсутствии которой не раз говорил Владимир Путин. "Аудитория заинтересована в независимых мнениях, а не мнениях владельцев СМИ. Для этого нужно разработать комплекс мер, включая господдержку и предотвращение монополизации", — предлагает советник президента.
Замглавы Минкомсвязи Алексей Волин "самым важным" изменением назвал предстоящее расширение must carry (пакет, обязательный к вещанию) на каналы второго мультиплекса: законопроект, подготовленный в рамках перехода с аналогового на цифровое телевещание, прошел второе чтение. Министерство, по словам чиновника, также выступает за либерализацию законодательства о рекламе, но "с этим пока не согласны другие ведомства".
Отложены в Госдуме и рассмотрение внесенного депутатами законопроекта о повышении до 3-5 тыс. рублей штрафов для должностных лиц за отказ в предоставлении информации СМИ, а также второе чтение закона об обязательном страховании журналистов, выполняющих задание редакции в горячих точках и других "особых условиях". Не рассмотрен пока и законопроект, которым предлагается наделить блогеров статусом, правами и обязанностями журналистов. "Если сайт зарегистрирован как СМИ, то статус редакции, как ни странно, при всем драконовском медийном законодательстве дает некоторые преимущества перед "просто сайтом" или блогерской площадкой, — считает госпожа Арапова. — Например, редакция вправе отреагировать на обращение Роскомнадора в течение 24 часов и удалить либо отредактировать "нецензурный" кусок".
Судебная перспектива
Самыми интересными судебными процессами с участием СМИ господин Кравченко назвал спор главы РЖД Владимира Якунина к New York Times (Пресненский райсуд Москвы признал недостоверной фразу о том, что истец якобы платил крупные суммы наличными Владимиру Путину, но не обязал газету публиковать решение), иск ведущих звукозаписывающих компаний к социальной сети "В контакте", а также оспаривание отказа госструктур в продлении договора и лицензии на вещание томской телекомпании ТВ-2. Ширится количество оснований для блокировки сайтов и, соответственно, споров их владельцев с Роcкомнадзором.
В недавнем прошлом СМИ много раз доказывали свою правоту по искам к регулирующим органам. Например, Роскомнадзор с 2010 по 2013 год безуспешно оспаривал вплоть до Высшего арбитражного суда (всего было подано более десяти жалоб) решение Арбитражного суда Москвы о незаконности лишения лицензии первой коммерческой радиостанции Бурятии "Пульс радио" (в 2003 и 2004 годах получала звания лучшей региональной радиостанции РФ). Вместе с тем тысячи судебных процессов были другими СМИ проиграны. Арбитражные суды после упразднения Высшего арбитражного суда и переподчинения Верховному суду (ВС) все реже принимают решения по политическим делам в пользу СМИ. Впрочем, есть и нарушающие эту тенденцию случаи: в апреле 2015 года Арбитражный суд Московского округа признал незаконным отказ Роскомнадзора зарегистрировать информационное агентство "Голос" одноименного НКО, и по решению уже возбуждено исполнительное производство, рассказал господин Кравченко. Аналогичный спор ведут с Роскомнадзором юристы "Команды 29", добиваясь регистрации информагентства "Росответ", говорит ее лидер адвокат Иван Павлов.
Полтора года судилось с Роскомнадзором агентство "Росбалт" — из-за размещенных на его сайте роликов с YouTube, содержавших ненормативную лексику. ВС в итоге счел прекращение деятельности СМИ несоразмерной и неадекватной санкцией, признав, что ссылки на ролики в качестве приложения к новостным публикациям "имеют скорее социально-политическую направленность, чем цель эпатировать, то есть намеренно нарушать общепринятые нормы и правила поведения". Процедура вынесения предупреждения, установленная приказом Роскомнадзора, нарушает требования Минкомсвязи и правительства РФ, говорится в решении.
По словам господина Кравченко в России сегодня не более 2 тыс. медиаюристов и примерно столько же потенциальных клиентов. Однако дефицит на рынке таких услуг составляет около 90%, поскольку большинство специалистов по медиаправу работают в конкретных медиаструктурах. Медиапрактики имеют не более 5-10 фирм, включая ряд крупных иностранных юридических компаний, около 50 фирм оказывают услуги в сфере лицензирования связи.
Пресса под прессом
"Тревожную тенденцию" усиления давления на СМИ и НКО и угрозы свободе СМИ по всему континенту констатировали весной 2015 года в Совете Европы (СЕ). Комиссар по правам человека Совета Европы Нилс Муйжниекс призвал к решительным мерам, "чтобы не проснуться однажды без репортеров, разоблачающих коррупцию и злоупотребления властей, и без правозащитников, заступающихся за журналистов, находящихся под давлением". Законы, регулирующие свободу СМИ и работу журналистов, предлагается пересмотреть с целью устранения любых необоснованных ограничений, в частности, декриминализовать санкции за клевету. "После нападения на Charlie Hebdo европейские законодатели предлагают ввести расплывчатые формулировки в отношении экстремистских материалов и более жесткие ограничения, чем запрет на прямые призывы к терактам или участию в них", — отмечается в докладе. "Антитеррористические законы используются для ограничения свободы слова и СМИ в пользу тех, кто находится у власти", — заявил генеральный секретарь СЕ Турбьорн Ягланд. СЕ обещает придать свободе СМИ приоритетный статус в программах сотрудничества с входящими в него странами, призывая проводить реформу законодательства "с осторожностью", ориентируясь на прецеденты Страсбургского суда и рекомендации Комитета министров СЕ. Законодательного решения по данным СЕ требуют "проблемы концентрации собственности и отсутствия прозрачности в сфере СМИ; недостаточное финансирование общественного вещания; вмешательство в редакционную независимость владельцами СМИ и механизмы чрезмерного выступления в них отдельных политиков". Странам СЕ предложено при лицензировании любых СМИ на их территориях гарантировать сбор и обнародование данных, достаточных для идентификации финансовых бенефициаров и конечных владельцев, а также обеспечить эффективное регулирование и мониторинг концентрации СМИ в одних руках. "В ситуации жесткой экономии и рухнувших из-за кризиса рекламных бюджетов" комиссар СЕ призывает "срочно обсуждать альтернативные средства финансирования СМИ и НКО", СЕ также выступает за саморегулирование СМИ, предлагая национальным властям узаконить отраслевые кодексы профессиональной этики, комиссии по рассмотрению жалоб и уполномоченных по правам человека, чьи решения должны быть обязательными к исполнению и признаваться судами.