Ежегодно Конституционный суд признает несколько десятков законов не соответствующими основному закону страны. Но далеко не все из них депутаты спешат немедленно поправить. Что мешает следовать Конституции, разбиралась "Власть".
Рисунок: Коммерсантъ / Андрей Шелютто
Фото: Коммерсантъ / Александр Коряков
Фото: Коммерсантъ / Петр Кассин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
"Несогласованный документ на голосовании впоследствии будет давать сбои на практике"
В ближайшее время Конституционному суду (КС) придется выносить решение о главном политическом законопроекте года: переносе следующих думских выборов на сентябрь 2016 года. Проект обращения уже подготовлен, и именно исходя из толкования судей депутаты и сенаторы обещают выработать юридически корректную позицию по спорному закону. Но, как показывает исследование "Власти", мнение КС не всегда является решающим: парламентарии научились успешно игнорировать даже обязательные для собственной работы решения Конституционного суда.
В середине июня секретариат суда отчитался об исполнении своих решений. В общей сложности на данный момент неисполненными остаются сорок решений КС (из порядка двух сотен тех, которые надо было исполнять за все время). Все они касаются изменений российских законов, положения которых КС признал не соответствующими (частично или полностью) Конституции. В случае если КС принял такое постановление, указанная норма перестает действовать, и правительство должно в течение полугода разработать и внести в думу соответствующие поправки. У части из сорока решений сроки исполнения еще не вышли, а часть застряла в Госдуме много лет назад. Председатель КС Валерий Зорькин писал в статье, опубликованной в "Российской газете" в конце 2014 года, что есть и неисполненное, "очень давнее постановление" 2001 года о порядке возмещения вреда, причиненного незаконными действиями суда.
Именно по вине депутатов до сих пор не исполнено 15 постановлений, следует из ответа КС на запрос "Власти" и статистики на сайте Минюста: по всем из них Дума не может принять решений уже более полугода. Среди годами не решаемых Думой вопросов — проблемы наследства, регистрации на дачных участках, налогов на вредное производство, обеспечения судей жильем, ответственности за хранение оружия, представляющего культурную ценность, защиты интересов собственника имущества, на которое наложен арест, и возможность занимать государственные должности уклонистам от военной службы.
Большинство законопроектов задолжены депутатами без видимой на то причины, увязнув в многочисленных межведомственных и межфракционных согласованиях. "На каждой стадии законодательного процесса есть много участников, это работа коллективная, участвует много органов, и необходимо получать согласие и заключения нескольких сторон. Есть внутренняя кухня, на каждой стадии могут возникнуть вопросы. А пока мы не пришли к единому мнению, закон не выносится на голосование", - объясняет представитель Госдумы в КС Дмитрий Вяткин.
Например, еще в июле 2011 года КС признал неконституционными положения статей 24 и 254 Уголовно-процессуального кодекса (УПК), касающиеся закрытия дел в связи со смертью подозреваемых. Жалобу на эти нормы закона подавал в том числе и адвокат Игорь Трунов. Он представлял интересы семьи Ольги Александриной — водителя, скончавшегося в 2010 году в ДТП на Ленинском проспекте с участием автомобиля компании ЛУКОЙЛ. Авария унесла жизни двоих человек, в том числе и предполагаемой виновницы аварии Ольги Александриной. Из-за ее смерти было прекращено уголовное дело. Отец погибшей жаловался, что его не спросили, хочет ли он прекратить дело или будет ждать суда, который скажет, виновна его дочь или нет. По его мнению, это нарушает и презумпцию невиновности, и право гражданина на справедливый суд, и право на защиту чести и доброго имени — суд с этим мнением согласился. По итогам рассмотрения жалобы КС поручил госорганам конкретизировать в УПК перечень лиц, которые могут настаивать на закрытии или незакрытии уголовного дела против погибшего, их правовой статус, особенности предварительного расследования и судебного разбирательства в случае смерти подозреваемого, обвиняемого или подсудимого и прочее. Кроме дела о ДТП под рассмотренные КС нормы попадают, например, дела, касающиеся авиакатастроф, в которых погибали пилоты, или дела, возбуждаемые после техногенных катастроф.
Как правило, задержка связана с тем, что ветви власти не могут прийти к общему мнению по поводу внесенных поправок
Правительство внесло в Госдуму поправки в УПК на 30 страниц, которые депутаты не могут принять уже два с половиной года: законопроект завис после первого чтения. Несмотря на это, суды и следствие предписания КС исполняют, говорит адвокат Трунов, но это не значит, что закон теперь не нужен. Из-за его отсутствия решения КС трактуются двояко, поясняет юрист "Князев и партнеры" Артем Чекотков. Следствие и суды либо считают, что необходимо получить непосредственное разрешение на прекращение дела у родственников погибшего, либо, что "отсутствие возражений и есть согласие". Кроме того, в УПК на данный момент нет определения статуса близких родственников. "В результате суды на процессах дают им разные статусы: иногда близкие родственники — это представители погибшего, иногда суды представляют их свидетелями",— добавляет юрист. Все эти нюансы прописывает законопроект, лежащий в Госдуме.
"Как можно довести до суда дело, где обвиняемый погиб?" — прокомментировал "Власти" неисполнение законопроекта один из депутатов профильного комитета по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству. Комитет является профильным еще по пяти законопроектам, внесенным во исполнение решений КС и так Госдумой и не принятым. По словам председателя комитета Павла Крашенинникова, как правило, задержка связана с тем, что ветви власти не могут прийти к общему мнению по поводу внесенных поправок. "Постановление КС в отношении Уголовного и Уголовно-процессуального кодексов касается и Верховного суда, и правительства, и Генпрокуратуры, и Следственного комитета, и МВД. И конечно, в случае законопроектов во исполнение решений КС мы не можем их принять без согласования с администрацией президента. Все это практически тяжело, поверьте. Несогласованный документ на голосовании впоследствии будет давать сбои на практике",— говорит депутат.
Свежий пример таких межведомственных разногласий — спор вокруг статьи "Мошенничество в сфере предпринимательской деятельности" (статья 159.4 УК). Эта статья облегчала наказание предпринимателям по сравнению с теми, кто проходит по "общей" статье о мошенничестве (159 УК). Например, для предпринимателей, осужденных за мошенничество, предполагался срок в два раза меньше, чем у людей других профессий; а грозил он тем, кто нанес ущерб в 6 млн руб., а не в 1 млн, как другим фигурантам 159 статьи. Послабления предпринимателям, осуждаемым по статье "Мошенничество", появились в 2012 году по инициативе премьера Дмитрия Медведева. Через два года Конституционный суд постановил, что норма нарушает принципы равенства, потому что позволяет назначать разные наказания за одни и те же правонарушения, и что она должна быть изменена в течение полугода. У законодателей был выбор: облегчить наказание по "общей" статье о мошенничестве, или ужесточить по "специальной" предпринимательской, то есть сделать наказание для всех соразмерным. За полгода компромисса так и не было достигнуто: депутаты предложили уменьшить наказание для всех и на год увеличить наказание для бизнесменов, правительство предлагает сажать предпринимателей на восемь лет вместо пяти. Свое мнение высказало и Государственно-правовое управление президента, отметившее, что ни одни из предложенных поправок не соответствуют мнению Владимира Путина: он просто призвал снизить сроки и порог минимального ущерба по статье "Мошенничество". Полугодовой срок, отведенный КС на изменение нормы, истек 12 июня: так как депутаты не приняли никакого закона, спорная статья 159.4 просто утратила силу и перестала существовать. Бизнесменов будут судить наравне со всеми, пока депутаты не напишут и не примут новую статью для предпринимателей.
"Суды склонны не следовать решению КС до тех пор, пока законодатель не скажет свое слово"
Иногда постановления КС и обязательные для их принятия законы просто забываются: ввиду отсутствия тех, кому оспариваемая норма могла бы помешать. Так, в 2010 году суд признал неконституционным одно положение закона о выборах. Оно запрещало быть членом территориальной избирательной комиссии (ТИК) человеку, имеющему вид на жительство (ВНЖ) в другой стране. Суд постановил, что такой запрет противоречит положению Конституции о том, что все граждане России равны в правах независимо от места проживания. Правительство предложило депутатам убрать эту норма из закона вовсе. Законопроект прошел предварительное рассмотрение Советом думы и профильным комитетом по конституционному законодательству. В отзыве комитета-соисполнителя (по делам федеративного устройства и местного самоуправлению) содержалось предложение даже расширить толкование КС на других участников избирательного процесса: в частности, разрешить обладателям вида на жительства участвовать в выборах президента и депутатов Госдумы в качестве кандидатов. Проект не прошел даже первое чтение и лежит без движения в парламенте с января 2012 года. Депутат Вяткин из комитета по госстроительству не назвал конкретной причины неисполнения постановления: "Дело не в принятии или непринятии какого-либо закона, ведь речь идет о постановлении КС. Само постановление может быть реализовано не только через закон, но и, например, через корректировку правоприменительной практики, через определенное толкование оспоренных норм".
Правоприменительная практика по делу о праве считать бюллетени, имея иностранный вид на жительство, пока прослеживается только на примере одного дела, как раз и рассмотренного КС. Норму закона оспаривал член "Яблока" Андрей Малицкий, уволенный из московского ТИК "Преображенское" в 2009 году из-за получения им права проживать в Латвии. После решения Конституционного суда сам Малицкий был восстановлен в статусе члена ТИК, выдвинулся в следующем составе и до сих пор там работает, получив теперь уже второй вид на жительство в Польше. "Когда я подавал документы в ТИК после исключения и решения КС, в заявлении, которое я должен был заполнять как кандидат в члены избиркома, в форме для заявления на работу в комиссию был уже вымаран пункт о виде на жительство. Теперь это стало личным делом членов ТИК",— описывает правоприменительную практику по этому делу Малицкий. Хотя лично его права в этой связи больше не нарушаются, отсутствие законодательного регулирования в этом вопросе он считает недостатком: "Например, я обнаружил, что по-прежнему не могу быть членом участковой избирательной комиссии (УИК), а территориальной могу: КС рассматривает закон только в той части, в которой она касалась заявителя. Хотя, казалось бы, странно: ведь член УИК куда менее опасная для государства должность". Ни самому Малицкому, ни Центральной избирательной комиссии иные примеры, когда в избиркомах хотели бы поработать обладатели иностранного вида на жительство, неизвестны. Вероятнее всего, законопроект так и останется в Думе, так как большой поддержки он не вызывает ни у депутатов, ни у сотрудников ЦИКа. "Лично я, конечно, считаю, что все решения КС подлежат выполнению. Но конкретно данное решение очень сложно в реализации: участие в формировании государственной власти должно накладывать обязательства и сложности для лиц, имеющих юридическую привязку к иностранным государствам",— считает член ЦИКа Майя Гришина.
Депутаты считают, что все вопросы и с законом о митингах, и с законом об НКО-иностранных агентах решили, приняв поправки в КоАП
Некоторые вопросы, поднятые КС, законодатели решают оптом: приняв одно решение, которое, как им кажется, в полной мере отвечает требованиям основного закона и нескольким постановлениям сразу. Например, по мнению КС, Думой до сих пор не поправлен оспоренный еще в 2012 году закон о митингах, ужесточающий ответственность за его нарушения. Жалобу на этот закон подавали 102 депутата Госдумы и писатель Эдуард Лимонов, трижды оштрафованный по этому закону на момент подачи жалобы. Заявители обращали внимание на то, что закон был принят с многочисленными нарушениями и требовали оспорить ряд норм: о разрешительном порядке проведения митингов, о штрафах и чрезмерном наказании. Суд большинство претензий заявителей отверг, но по нескольким пунктам постановил закон изменить: в частности, было признано неконституционным наказание в виде обязательных работ, в случае если нарушение не принесло ощутимого ущерба; высокие штрафы для заявителей и организаторов; создание так называемых гайд-парков в регионах — специально отведенных региональными властями мест для митингов. Законопроект был внесен в Госдуму в марте 2013 года и в декабре принят в первом чтении. С тех пор к документу депутаты не возвращались.
В апреле 2014 года КС озвучил и претензии к закону об НКО--иностранных агентах. Заявители — Костромской центр поддержки общественных инициативы, "ИРП-Сибирь" оспаривали, например, употребление термина "иностранный агент" в законодательстве и требование к НКО самим включаться в реестр иностранных агентов. Из всех жалоб КС удовлетворил только одну: неконституционными были признаны административные штрафы, налагающиеся на НКО за то, что они добровольно не включили себя в реестр иностранных агентов. Для многих НКО такие суммы становятся неподъемными, и из-за административного наказания организации вынуждены полностью прекращать свою работу (подробней об этом см. материал "Судьба агента" во "Власти" N19 от 18 мая 2015 года). Проблемы, считает КС, не было бы, если бы суды могли назначить наказание ниже определенных законом штрафов в зависимости от серьезности нарушения и финансового положения виновного. КС постановил устранить этот пробел в законодательстве. Правительство внесло в Госдуму законопроект, который уменьшает суммы минимального порога штрафов за невключение в реестр иностранных агентов. Он не прошел даже первое чтение.
Впрочем, депутаты считают, что все вопросы и с законом о митингах, и с законом об НКО--иностранных агентах решили, приняв поправки в КоАП. Они разрешили судам назначать штрафы "ниже низшего предела" с рядом оговорок. Например, уменьшить штраф суд может при "исключительных обстоятельствах", связанных с тяжестью правонарушения, его последствиями, личностью и имущественным положением обвиняемого. "Требование КС выполнено, проблем с законом теперь нет: с точки зрения юридической техники поправок в КоАП вполне достаточно. Но как будет работать назначение штрафов "ниже низшего" на практике, надо отслеживать в течение года-полутора",— считает представитель правозащитной ассоциации "Агора" Рамиль Ахметгалиев, представляющий заявителей по жалобе на закон об иностранных агентах. Его коллега, эксперт Ресурсного правозащитного центра Дмитрий Бартенев, отмечает, что пока "суммы штрафов существенно не снизились". Чтобы суммы наказаний реально снизились, закон об НКО-агентах все равно нужно поправить. "Для наших судей в нашей реальности нужно все конкретно прописывать. Судам нужно тыкнуть в статью, где прописан конкретный минимальный штраф",— говорит Ахметгалиев.
Решение КС окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу после провозглашения. "Непринятие закона после постановления КС сложно для практики, - объясняет судья КС в отставке Тамара Морщакова. - Суды склонны не следовать решению КС до тех пор, пока законодатель не скажет свое слово". "Что же это такое, мы же живем по закону, а не по прецедентным решениям Конституционного суда, получается чехарда,— отмечает адвокат Игорь Трунов.— Как юристу, адвокату среди огромного объема судебных решений найти решение КС, которое имеет значение для судебной системы, для конкретно этого дела? Как ему догадаться, что есть такое решение?"
Тамара Морщакова считает, что четко прописанный порядок для прнятия законов во исполнение решений КС играет двоякую роль: с одной стороны, это заставляет законодателя принять необходимые нормы, а с другой стороны размывает представления о непосредственном и обязательном исполнении позиции КС.
Такими понятиями о силе решений КС руководствуется, например, депутат-единоросс Юрий Эм, вступивший в неравный спор за собственный мандат. Депутат Эм избрался в Госдуму в 2011 году, а в 2012-м отказался от своего мандата, перейдя на работу в правительство Ставропольского края. В 2014 году в Думе освободилось депутатское место, и ЦИК снова сделал Юрия Эма депутатом: действовавший на тот момент закон позволял кандидату дважды забирать свой мандат (то есть даже в случае, если один раз он от него уже отказался). Именно эта норма, оспоренная другим ставропольским единороссом, в результате и была признана КС несправедливой: суд постановил, что единожды отказавшись от депутатского кресла, претендовать на него во второй раз уже нельзя. В апреле 2014 года Верховный суд отменил постановление ЦИКа о передаче мандата Эму, но сам депутат продолжает работать в Государственной думе и пытается обжаловать решение Верховного суда. Суду Эм неоднократно заявлял, что решение КС не имеет силы, пока не внесены соответствующие изменения в закон, а партия не спешит заменить его на однопартийца. Законопроект, отменяющий возможность пользоваться "отложенным" мандатом, внесен в Госдуму в конце апреля, но к его рассмотрению депутаты все еще не приступили.
"Получается, что документ отдало правительство, а теперь во всем виновата Дума"
Конституционному суду хотелось бы видеть "более глубокое и творческое отношение к реализации решений КС", писал в прошлом году Валерий Зорькин в "Российской газете". Парламент, по его мнению, не должен дословно воспроизводить резолютивную часть постановлений, как это иногда происходит, а также не ограничиваться рамками конкретного дела, внимательнее читая мотивировочную часть решений. Например, писал Зорькин, КС признал неконституционными положения части 1 статьи 237 УПК, исключающую возможность изменения обвинения в сторону, ухудшающую положение обвиняемого. Законодатель исполнил это решение, но не учел общую идею суда: изначально именно представитель судебной власти, а не органы следствия и прокуратуры, должны определять квалификацию преступления.
Депутаты винят в несовершенстве документов Министерство юстиции. По мнению депутата Крашенинникова, именно правительство вносит "сырые" законопроекты. "На стадии внесения надо все согласовать, а не галочку вставить, что законопроект внесен,— говорит Крашенинников.— Нужен готовый, проработанный со всеми ветвями власти документ, который уже будет двигаться дальше. А получается, что документ отдало правительство, а теперь во всем виновата Дума. Повод внесения законопроектов во исполнение решений КС серьезный, но он ничем не отличается от других законопроектов. У правительства две функции: оно готовит законы и исполняет их. Если вы сами вносите закон, который вы не хотите принимать и исполнять, то зачем такое барахло вносить?"
В итоге некоторые из разработанных Минюстом и принятых Думой постановлений КС все равно считает не совершенными и не реализованными. То есть решение КС было принято, Минюст разработал законопроект, депутаты его приняли, но КС все равно считает, что права граждан не до конца защищены. Таких спорных законов шесть.
Один из примеров расхождения позиций приведен в отчете КС. В марте этого года приняли закон, по которому, в случае если уголовное дело было прекращено из-за декриминализации статьи, его фигурант может обжаловать законность преследования или потребовать компенсации. КС считает, что надо было прописать дать право обжаловать дело и требовать компенсацию в случае любого досрочного прекращения дела, например в связи со смертью подозреваемого.
В остальных случаях речь идет о решениях КС, связанных с изменением норм о государственной гражданской службе, о социальной защите, о труде, о судоустройстве, говорится в ответе КС на запрос "Власти" о спорных моментах. Коллизия может быть решена, если пострадавший от несовершенства закона гражданин обратится в КС, тогда суд вновь повторит уже высказанную позицию, и законодатели будут вновь прорабатывать дефектную норму. Минюст не смог предоставить комментарий о качестве проработки законопроектов.
Высокий статус КС и его решений парламентарии не считают поводом для приоритетного внимания к законопроектам
"Важно подчеркнуть, что между КС и Госдумой нет резких, принципиальных расхождений",— писал тем не менее в своей статье Зорькин. КС считает, что ситуация с исполнением депутатами его постановлений улучшается, а "общие темпы исполнения решений КС весьма достойные", говорится в ответе КС на запрос "Власти".
В 2000-м году КС постановил изменить статью в законе "О прокуратуре", которая не позволяла гражданину увидеть материалы прокурорских проверок в отношении себя. Соответствующие поправки Госдума приняла только в 2013 году.
За последние десять лет КС все чаще выносит постановления, обязующие депутатов менять законы: в 2004 году таких было всего пять, в 2014 было вынесено 19 таких решений. Количество задолженностей в этой статистике невелико: по одной-две потерянных в Думе статьи за каждый год (см. таблицу ниже).
Но до сих пор высокий статус КС и его решений парламентарии не считают поводом для приоритетного внимания к законопроектам. "Эти законопроекты (внесенные для исполнения постановления КС.— "Власть") по своему статусу ничем не отличаются от иных законопроектов, и полномочия законодателя по их отклонению или принятию также ничем не отличаются",— полагает депутат Вяткин.
Положение с принятием законов для исполнения решений КС исправилось бы, если бы реально имелись хоть какие-то случаи привлечения к ответственности за неисполнение судебных актов, полагает судья КС в отставке Тамара Морщакова
Как принимаются и исполняются постановления Конституционного суда
|
*Данные КС, подсчеты "Власти".
**Данные Министерства юстиции.
*** Данные Министерства юстиции.
****Данные Конституционного суда (в скобках указано число законов, которые приняты, но КС не считает их исполнением собственных постановлений в полной мере).