Кто и почему выступает в поддержку введения цены на углерод и что это означает для России?
Фото: Коммерсантъ / Юрий Мартьянов / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Максим Кимерлинг
Фото: AP / Martin Meissner
Всемирный банк, правительства десятков стран и ряд крупнейших компаний мира поддерживают введение цены на углерод, возникающий в процессе сжигания ископаемого топлива, как одну из основных экономических мер по снижению выбросов парниковых газов и борьбе с изменением климата на планете. Скорее всего, глобальная идея "цены на СО2" будет реализована либо в виде специального налога, либо в виде углеродных рынков на основе квотирования выбросов. Российская экономика, экспорт которой является вторым по углеродоемкости в мире, крайне уязвима к любому международному регулированию в этой сфере, которое будет увеличивать стоимость любого товара, произведенного в экологически грязных условиях, одновременно понижая его конкурентоспособность. Компенсировать издержки можно, только создав аналогичную систему в самой стране, но пока до ее реализации еще далеко.
Введение цены на углерод, которое поддерживают все большее количество стран, компаний и международных организаций, может оказать существенное экономическое воздействие на страны с высоким уровнем выбросов парниковых газов, в том числе на Россию. Она сейчас замыкает пятерку крупнейших экономик мира, после Китая, США, ЕС и Индии. Кроме того, энергоносители составляют более 65% экспорта.
Выход из подобной ситуации один — повышение экологических стандартов, энерго- и ресурсоэффективности, а также создание внутренних систем углеродного регулирования, которые тоже могут стать стимулом для "зеленых" инвестиций. В России начата работа в этом направлении, однако продвигается она довольно медленно, особенно в условиях непростой экономической конъюнктуры. Между тем мировая ситуация в области регулирования, в том числе перспектива введения цены на углерод, развивается крайне быстро. И парадоксальным образом одним из основных ее "драйверов" является заметное торможение климатического переговорного процесса под эгидой ООН в последние годы.
11 июня в Бонне завершилась очередная стадия переговоров ООН по вопросам изменения климата, где обсуждался текст посткиотского соглашения. Скорее всего, оно будет принято в Париже в декабре этого года, придя на смену Киотскому протоколу. Следующий рабочий вариант черновика нового соглашения климатический секретариат ООН пообещал представить в июле, однако уже сейчас ясно, что новое парижское соглашение будет кардинальным образом отличаться от своего предшественника. Во-первых, новый документ не заявляет единой глобальной цели снижения выбросов, а, по сути дела, вбирает в себя обещания ("вклады") по снижению выбросов, которые страны должны будут представлять каждые пять лет. Напомним, Киотский протокол, подписанный в 1998-1999 годах, ставил общую цель снижения выбросов 37 развитыми странами, ответственными в общей сложности за треть глобальных выбросов парниковых газов (в число которых входили Россия и Украина) на 5% от уровня 1990-го в период на 2008-2012 годы. Из всех стран мира США стали единственной страной, отказавшейся ратифицировать Киотский протокол ввиду жесткой позиции Сената. Большинство быстроразвивающихся стран, включая Китай, Индию, Бразилию, Саудовскую Аравию и Сингапур, ратифицировали протокол, однако не имели численных обязательств по снижению выбросов по правилам договора. Эта цель в итоге была перевыполнена — сокращение в 37 странах мира, взявших на себя численные обязательства, составило 22,6%. К 2012 году должно было появиться новое соглашение, но оно так и не было разработано (ключевым стал провал переговоров в Копенгагене в 2009 году). Поэтому было принято решение автоматически продлить Киотский протокол до 2020 года. Правда, Россия, Япония и Канада отказались брать на себя численные обязательства во втором периоде из-за того, что к этому времени существенно изменилась мировая экономика и документ покрывал лишь около 15% мировых выбросов. Канада в результате даже вышла из Киотского протокола, в том числе в связи с невыполнением климатических целей, а также в связи с планами добычи нефти из битуминозных песков и сланцевого газа.
Во-вторых, парижское соглашение будет в любом случае носить более общий характер, что вызвано желанием на этот раз привлечь США к его подписанию. Даже конкретные показатели по снижению выбросов будут вынесены в отдельное приложение. Но в отличие от Киотского протокола, численные цели по снижению выбросов будут заявлены не только развитыми, но всеми странами мира. В новом соглашении существенную роль сыграют финансовые обязательства и программы технической помощи со стороны развитых стран, направленные на снижение выбросов и адаптацию к изменению климата в развивающихся странах.
Парижское соглашение будет носить более общий характер, что вызвано желанием привлечь США к его подписанию
На данный момент известны планы сокращения выбросов парниковых газов к 2030 году. Их представили уже 37 стран, в том числе Россия, заявившая о готовности сократить выбросы на 25-30% к 2030 году от уровня 1990 года. В этом есть некоторое лукавство, ведь речь идет о сохранении текущего уровня, или даже о небольшом росте. В ближайшие годы на фоне экономического кризиса Россия ожидает незначительный (не более 1-2% в год) рост эмиссий, пик которого придется на 2020-е годы, с последующей остановкой и снижением, полагают эксперты ВШЭ и Центра по эффективному использованию энергии. Отметим, что в рамках действия первого периода Киотского протокола (с 2008 по 2012 год) у России были обязательства сократить эмиссию парниковых газов на уровне 1990 года, страна даже "перевыполнила" их на 33%, главным образом ввиду резкого падения промышленного производства в 90-е годы (как и большинство других стран бывшего соцлагеря).
Заявленных цифр пока недостаточно для достижения цели глобального сокращения выбросов, что должно удержать повышение глобальной температуры на Земле в пределах 2 градусов Цельсия по сравнению с доиндустриальным периодом. По мнению ученых, в частности, входящих в Межправительственную группу экспертов в области изменению климата, созданную при ООН, прохождение именно этого температурного порога может запустить необратимые изменения в экосистеме Земли. Так как от правительств стран слишком много ожидать не приходится (в Бонне Китай, Индия и Саудовская Аравия в очередной раз выступили против слишком жесткого глобального соглашения по климату), на первый план выходят экономические механизмы и рыночные инструменты, а также меры по низкоуглеродному развитию со стороны отдельных, наиболее прогрессивных стран.
Так, в сентябре прошлого года на климатическом саммите в Нью-Йорке, созванном по личной инициативе генсека ОНН Пан Ги Муна, Всемирный банк выступил с инициативой введения цены на углерод с целью стимулирования перехода на чистые низкоуглеродные технологии. Тогда его поддержали 73 национальных правительства (в том числе Россия), 11 регионов (некоторые штаты США и Канады, а также провинции Нигерии и Папуа-Новой Гвинеи) и около тысячи частных компаний (среди них — Apple, ИКЕА, British Airways, H&M, PepsiCo, Pfizer). В конце мая 2015 года уже свыше 2000 международных компаний и 25 бизнес-ассоциаций, объединяющих более 6,5 млн компаний из 130 стран (в том числе Statoil, Total, Unilever, Carrefour) выступили в поддержку введения цены на углерод на саммите "Бизнес и климат" в Париже. Тогда же в поддержку цены на углерод высказались в своем открытом письме, адресованном климатическому секретариату ООН и организаторам парижской конференции по климату, в декабре и шесть европейских энергетических компаний (BG Group, BP, Eni, Royal Dutch Shell, Statoil и Total). Наконец, страны "семерки" на июньском саммите, договорившись о декарбонизации мировой экономики до конца века и снижении эмиссий на 40-70% к 2050 году, также заявили о необходимости внедрения механизма цены на углерод и других рыночных и административных стимулов перехода к низкоуглеродным инвестициям.
Глава Unilever Пол Полман заявил на парижском саммите, что частный сектор может покрыть "недостаток" обязательств правительств стран в будущем парижском соглашении. Президент компании "Сен-Гобен", одного из мировых лидеров в производстве и продаже строительных материалов, Пьер-Андре де Шаландер на встрече с журналистами в Париже подтвердил, что предприятиям "уже сейчас нужна поддержка и рамочные условия со стороны правительства — с целью стимулирования низкоуглеродного и устойчивого развития". "Если я строю завод для производства стекла на 30 лет, мне надо знать, сколько будут стоить выбросы СО2, для того чтобы принять решение, какую технологию для постройки завода использовать. Возможно, какие-то из низкоуглеродных и "зеленых" технологий окажутся дороже сейчас, но зато я точно знаю, что в будущем буду платить меньше, это важно мне для определения долгосрочного плана развития",— прокомментировал он "Власти".
Впрочем, на фоне глобальных заявлений о снижении потребления ископаемого топлива ряд энергетических компаний и исследовательских фирм подтвердили планы дальнейшего наращивания добычи ископаемого топлива, прежде всего газа, в том числе сланцевого. "Тут мы имеем дело с противоречием — с одной стороны, в мире будет продолжаться добыча и сжигание ископаемого топлива, а с другой — нам нужно глобально снижать выбросы, бизнесу нужны стимулы для энергосбережения, для инвестиций в возобновляемую энергетику",— прокомментировал в конце мая в Париже специальный представитель президента Франции по вопросам экологии и климата Никола Уло. Опубликованное на днях исследование Международного валютного фонда представило новые оценки господдержки ископаемого топлива, оценив общий объем ожидаемых прямых и косвенных субсидий сектору в 2015 году в $5,3 трлн, что составит около 6,5% от мирового ВВП. "Цена на углерод — это наиболее эффективный механизм, стимулирующий фирмы сокращать выбросы, а домохозяйства — потребление углеродоемкой продукции, это не что иное, как плата за загрязнение",— говорит руководитель образовательной программы "Мировая экономика" ВШЭ Игорь Макаров.
Цена на углерод может быть установлена в виде углеродного налога или системы торговли квотами на выбросы
Впрочем, ряд аналитиков (в том числе в статьях, вышедших в начале июня в журнале Nature и газете The Wall Street Journal), комментируя призыв энергетических компаний к введению цены на углерод, заподозрили в этом попытку нефтегазовых компаний потеснить угольные концерны на мировом рынке. Аналитики предполагают, что в краткосрочной перспективе подобный налог действительно сможет существенно поднять спрос на газ, самое чистое ископаемое топливо. В начале 2015 года американская некоммерческая организация Union of Concerned Scientists подсчитала, что уже вполне низкая цена на углерод — от $12 за тонну в 2020-м, ежегодно повышающаяся на 10% в год,— может послужить серьезным стимулом к развитию ВИЭ и вытеснению угля. Ответственный секретарь совместной рабочей группы Минэкономразвития и "Деловой России" по созданию системы углеродного регулирования в РФ Антон Галенович также отмечает, что последствия введения цены на углерод будут зависеть от ее уровня — чем она выше, тем более дорогие технологии становятся рентабельными. "При низкой цене прибыльными становятся простые технологии, например на биогазе, свалочном газе, энергосбережение, при очень высокой цене прибыльными становятся "чистые угольные" технологии, улавливание и захоронение СО2",— полагает эксперт.
Сейчас ряд европейских компаний уже начинают неформально учитывать возможную "углеродную цену", оценивая прибыльность предполагаемых нефтяных и газовых проектов с учетом потенциального налога. Так, по данным журнала Nature, в Total ориентируются на цену около €35 за тонну. Всемирное энергетическое агентство подсчитало, что углеродная цена должна будет вырасти от $20 за тонну в 2020 году до $100 в 2030-м и $140 к 2040-му. Пока же большинство компаний используют добровольные программы раскрытия углеродной отчетности, предоставляя сведения о выбросах парниковых газов. Одна из таких программ — CDP (Carbon disclosure project), в котором участвует и ряд российских компаний ("Газпром", ЛУКОЙЛ, "Сургутнефтегаз", НОВАТЭК, "Уралкалий", "Евраз", Архангельский ЦБК и другие). В конце мая специальный портал, отслеживающий обязательства частных компаний и регионов по снижению выбросов парниковых газов, запустил и ООН. На данный момент на этом ресурсе о своих планах низкоуглеродного развития объявили более 600 фирм и регионов, из российских компаний на ресурсе ООН присутствуют РЖД, Архангельский ЦБК, а также правительство Москвы.
"Заявление компаний стоит воспринимать как призыв к международному сообществу обратить еще более пристальное внимание на выбросы, а также сигнал рынку о том, что сокращение выбросов — их стратегическая цель",— комментирует Игорь Макаров. По словам эксперта, на практике цена на углерод может быть установлена в виде углеродного налога или системы торговли квотами на выбросы. Первая система предполагает фиксированную плату за каждую единицу выбросов и в той или иной форме была уже реализована в провинции Британская Колумбия в Канаде, в Австралии (однако правительство Эббота ее отменило, посчитав, что это слишком большая нагрузка для бизнеса в условиях мирового кризиса), а также во Франции. Как рассказал "Власти" представитель французского Министерства экологии, устойчивого развития и энергетики, в стране налог был введен в 2014 году и сейчас составляет €14,5 за тонну СО2 (€7 в 2014 году, €22 в 2016-м). Углеродный налог действует аналогично НДС — на любое потребление газа, бензина или дизтоплива добавляется "углеродная составляющая", при этом налог платят все (включая домохозяйства), за исключением предприятий, получивших квоты на выбросы и имеющих право торговать ими в рамках Европейской торговой системы (ЕТС). По данным представителей министерства, благодаря налогу французский бюджет получил в прошлом году дополнительно €5 млрд, которые однако влились в общий госбюджет, а не были направлены в специальные "зеленые" экологические фонды, в поддержку которых всегда выступают экологические организации, полагая, что целенаправленное расходование средств, собранных за загрязнение окружающей среды, на экологические цели намного более социально оправданно и экономически целесообразно.
Вторая форма — система торговли квотами на выбросы — устанавливает фиксированный потолок для экономики в целом и предприятий и секторов по отдельности. При этом разрешения на выбросы можно продавать. Подобная система была реализована в ЕС в форме Европейской торговой системы (ЕТС), в Калифорнии, в северо-восточных штатах США, в Квебеке, в Южной Корее, Казахстане, в тестовом режиме — в семи провинциях Китая. В ЕС система торговли квотами сработала пока далеко не идеальным образом — если изначально предполагалось, что цена за тонну сокращений выбросов составит около €15, то за последние несколько лет цена опускалась даже до уровня €1-2 и в данный момент колеблется в ценовом сегменте от €5 до €7. Причины: слишком большое количество выданных квот, глобальный экономический кризис (из-за которого энергопотребление снизилось и так), а также возможность доступа на рынок квот из стран, не входящих в ЕС. В последние годы ЕТС пытаются активно реформировать, в том числе путем изъятия с рынка "лишних квот", а также заметного ужесточения правил доступа на рынок.
По мнению Игоря Макарова из ВШЭ, несмотря на то, что в теории оба способа дают одинаковый эффект, на национальном уровне системы торговли квотами более распространены — главным образом потому что они являются политически более приемлемыми, в то время как новые налоги ни одно правительство вводить не хочет. В целом, по данным The World Resources Institute, почти 40 стран и 26 регионов ввели те или иные формы углеродного регулирования, которые покрывают около 12% от глобальных выбросов парниковых газов.
Выбор системы углеродного регулирования сейчас обсуждается и в России. В стране существует внутренняя цель снижения выбросов парниковых газов на 25-30% к 2020 году от уровня 1990-го, для реализации которой в прошлом году был утвержден план мероприятий, включая программы господдержки пилотным проектам низкоуглеродного развития. В конце 2014 года, на фоне экономического кризиса, план был скорректирован, все формы денежной господдержки из него убрали, а сроки внедрения углеродной отчетности и мониторинга для предприятий отодвинули как минимум на год. Тем не менее в мае этого года правительство подписало концепцию мониторинга, отчетности и проверки выбросов парниковых газов, что, по мнению экспертов, является первым шагом на пути к введению углеродного регулирования.
"Среди ведущих стран мира Россия — одна из немногих, где цена на углерод пока не введена ни в каком виде, это не только сдерживает развитие низкоуглеродных технологий, но и делает российские компании уязвимыми перед лицом зарубежных контрагентов, которые все чаще рассматривают показатели выбросов в качестве важного критерия при сотрудничестве. По мере того как все большее количество стран будет вводить "цену на углерод", Россия станет все более уязвимой для установления углеродных таможенных пошлин против ее продукции",— полагает Игорь Макаров.
В конце прошлого года эксперты ВШЭ посчитали оценку углеродоемкости внешней торговли РФ, выяснив, что российская экономика является вторым после Китая нетто-экспортером выбросов парниковых газов в мире. Причины — в технологической отсталости экономики страны, а также в особенностях структуры внешней торговли, когда экспортируются преимущественно углеводороды и энергоемкие товары, а импортируется продукция с относительно невысокой энергоемкостью. Следует напомнить, что в текущей системе учета выбросов не принимается в расчет вклад международной торговли, на которую приходится не менее 30% выбросов, так что ряд экспертов предлагают альтернативный подход, учитывающий углеродоемкость потребляемой в стране продукции и ее "углеродный след".
"Углеродная цена сильно пугает наш бизнес, прежде всего нефтяные и угольные компании",— полагает Олег Плужников, отвечающий за климатическое направление в рамках некоммерческого партнерства "Круглый стол промышленников по сотрудничеству с ЕС". "В любом случае это будет обременение для нашего бизнеса, представители которого будут говорить о преждевременности углеродного регулирования",— уверен господин Плужников.
Антон Галенович как раз уверен, что углеродная цена — это "не что-то страшное, а просто введение в экономический оборот новой стоимости". По его словам, Минэкономразвития в принципе поддерживает установление цены на углерод, однако пока это еще очень далекие цели для России. К сентябрю 2017 года должна быть разработана модель системы регулирования (квотирование и рынок или налог), а сама система войдет в действие только к 2020 году — до того предполагаются только пилотные эксперименты и тестовые механизмы. Глава рабочей группы по климату экологического комитета РСПП Михаил Юлкин высказывает опасения, что в российских условиях углеродный налог может превратиться в "еще один фискальный инструмент пополнения бюджета, что убивает на корню всю идею налога — в этих условиях бизнес воспринимает идею углеродного налога как фактор риска и как повод для озабоченности". По его мнению, необходимо уменьшить сумму платежей по другим налогам на величину углеродного, а все собранные средства направлять на развитие новых технологий и финансирование проектов по снижению выбросов. Господин Юлкин приводит пример Калифорнии, где часть средств, собранных от продажи на аукционах квот на выбросы парниковых газов, выплачивается малоимущим домохозяйствам для компенсации роста тарифов на энергию в связи с покупкой генерирующими компаниями квот на выбросы.
Углеродная цена сильно пугает наш бизнес, прежде всего нефтяные и угольные компании
Заместитель исполнительного директора Международного центра устойчивого энергетического развития под эгидой ЮНЕСКО Владимир Бердин считает, что введение прямого углеродного налога было бы "контрпродуктивным", так как без создания некоего противодействующего механизма этот налог может быть переложен на конечного потребителя продукции и не будет содействовать сокращению выбросов предприятий.
Михаил Юлкин полагает, что вариант квотирования выбросов также не лишен рисков. "Если налог выплачивается по окончании года на основании фактических данных о выбросах, то квотирование в общем случае предполагает покупку разрешений на выбросы (квот) в начале или в течение года. Чтобы такой механизм работал, нужны внятные и понятные правила игры, а не условия, которые меняются каждый год",— считает он. По мнению эксперта, самое тонкое место механизма квотирования — это определение количества квот, распределяемых бесплатно и продаваемых на аукционе, для этого нужны хорошие прогнозы и надежный механизм отслеживания экономической ситуации и корректировки решений о распределении квот. Кроме того, господин Юлкин ставит вопрос о целесообразности подобных мер в условиях отсутствия как жестких целей по сокращению выбросов, так и стратегической цели по переводу экономики на низкоуглеродный путь развития на основе новых технологий и альтернативных видов энергии.
Бердин в качестве третьего пути предлагает схему депонирования и возврата, когда предприятия платят налог за объем ожидаемых в предстоящем году выбросов, но при определенном сокращении ими абсолютных или удельных выбросов парниковых газов государство возвращает им часть налога. Вместе с этим, как подчеркивает ряд экспертов, слишком долгое промедление с разработкой и созданием системы углеродного регулирования может дать крайне негативный эффект уже в ближайшем будущем. Скорее всего, в Париже в конце года все-таки будет принято новое посткиотское соглашение, за которым последует всплеск национальных программ углеродного регулирования как на основе налога, так и на основе рынка в большинстве стран мира, к введению которых экономика РФ может оказаться крайне чувствительной.