"Ъ" изучил обнародованное вчера вечером предварительное заключение Венецианской комиссии (ВК) Совета Европы о проекте поправок к конституции Украины по децентрализации. Комиссия признала, что предложенная Верховной радой реформа в целом соответствует Европейской хартии местного самоуправления. Эксперты ВК предложили внести в проект поправок лишь несколько незначительных изменений. Между тем представитель ополченцев Владислав Дейнего подчеркнул, что "поправки к конституции Украины должны вноситься только после консультаций с властями ЛНР и ДНР". Киев же от прямого диалога с ополченцами отказывается.
Фото: Сергей Киселев, Коммерсантъ / купить фото
Проект поправок к статьям конституции о территориальной структуре и местном самоуправлении (МСУ) Украины предложен рабочей группой конституционной комиссии, созданной 3 марта 2015 года указом президента Петра Порошенко. На минувшей неделе спикер Верховной рады Владимир Гройсман попросил Венецианскую комиссию составить срочное заключение по наработанному проекту.
Предварительное заключение комиссии было обнародовано вчера вечером — "Ъ" изучил документ. Докладчиками по нему выступили члены ВК Ханна Сухоцка (Польша) и Каарло Туори (Финляндия), а также эксперт Конгресса местных и региональных властей Совета Европы Ален Делкамп. Их предварительные выводы также направлены украинским властям. Окончательная же версия заключения будет утверждена позже на одном из пленарных заседаний ВК.
В своем предварительном заключении ВК констатирует, что новые принципы "компетенции во всех сферах" органов МСУ и "устойчивого развития административно-территориальных единиц" представляют основу для надежной системы децентрализации и "в значительной степени совместимы" с Европейской хартией МСУ.
ВК согласна с поправкой, исключающей исчерпывающий список регионов из конституции: цементировать существующие регионы необязательно, подтверждают эксперты. "Очень положительным" считают в ВК и разделение территории Украины на общины (с взаимосвязанным планированием и налогообложением соседних поселений). Что касается изменения границ и названий общин, ВК советует закрепить необходимость учитывать волю проживающих там людей.
"Особенно приветствует" ВК отмену надзорных полномочий генпрокурора за соблюдением органами МСУ законов и конституционных принципов. Эту поправку необходимо срочно внести, чтобы "обеспечить новому закону о прокуратуре твердое конституционное основание". "Решительно поддерживает" ВК закрепление в конституции обязанности государства по адекватному финансовому обеспечению МСУ, а также подробно перечисленные полномочия территориальных органов и закрепление принципа их субсидиарности (дополнительности) по отношению к органам МСУ.
По мнению комиссии, проект требует двух принципиальных изменений: исключительное право президента увольнять префектов должно быть ограничено необходимостью согласования с кабинетом министров, а введение особых категорий административных территориальных единиц или специальных условий для них возможно только принятием закона. Такая нейтральная формулировка обеспечит разработку правовых механизмов в соответствии с минскими соглашениями, рекомендует комиссия.
Возражение ВК вызывает предусмотренное поправками право президента "прекратить полномочия главы общины, состава сообщества, района, областного совета, если действия главы общины, местного, районных и областных советов выходят за рамки полномочий и представляют угрозу для суверенитета государства и территориальной целостности". ВК считает "вполне оправданным наделение президента правом вмешиваться быстрее и эффективнее, чем Рада, в таких случаях". "Но власть президента должна ограничиваться правом приостановления, а не прекращения полномочий органов МСУ",— считают в ВК.
Поправки не предусматривают возможности специального регулирования отдельных административно-территориальных единиц, сожалеет ВК, отмечая, что это не позволит адаптировать законодательство к особенностям отдельных районов (Луганской и Донецкой областей) без внесения изменений в конституцию. Кроме того, проект поправок не обеспечивает конституционную основу для предложений, направленных на урегулирование нынешнего конфликта на Украине. ВК считает, что власти должны добавить норму о том, что "некоторые категории административных территориальных единиц или специальные условия для применения в пределах административных территориальных единиц могут быть созданы только законом".
Напоминает ВК и о необходимости дифференцировать запрет избираться заключенным и ранее осужденным гражданам: "уголовные преступления, ведущие к дисквалификации, должны быть четко определены и ограничены самыми серьезными преступлениями, связанными с коррупцией и нарушениями в ходе избирательного процесса" (более подробно о заключениях ВК см. материал на сайте "Ъ").
"ВК в прошлом году раскритиковала президентские поправки к конституции по децентрализации, заявив, что они ведут к усилению президентской власти и ослаблению коллегиального начала в исполнительной власти. 27 ноября 2014 года президент их отозвал",— напомнил "Ъ" эксперт Украинского Хельсинкского союза по правам человека и член рабочей группы конституционной комиссии Украины по правам человека Всеволод Речицкий. Эксперт не верит в "самоуправленческую автономию", настаивая на создании в парламенте Украины палаты регионов. "Проблема мятежных Донецка и Луганска серьезнее и сложнее, чем просто сепаратизм. Для децентрализации нужно создать двухпалатный парламент, в верхнюю палату которого входили бы представители регионов, которые бы разделяли ответственность с президентом и были бы промежуточным звеном между ним и парламентом",— полагает он.
Между тем представитель Луганской народной республики Владислав Дейнего заявил "Ъ", что "поправки к конституции Украины должны вноситься только после консультаций с властями ЛНР и ДНР". "С нами никто таких консультаций не проводил. Если киевские власти куда-то что-то в одностороннем порядке направляют и по этому поводу выносятся решения каких-то комиссий, это их проблемы. К минскому урегулированию это отношения не имеет",— убежден он. Владислав Дейнего напомнил, что власти самопровозглашенных республик направили спикеру Рады Владимиру Гройсману собственный вариант поправок к конституции еще весной. "Никакой реакции на наши предложения не последовало",— сообщил он.