Пенсионный фонд заявил о готовности создавать внутри себя дополнительный резервный фонд: средства резерва, которые в 2012-2014 годах составили бы не менее 600 млрд руб., могли бы пойти на выплату пенсий в кризисные для фонда периоды. Обсуждение бюджета фонда на 2016-2018 годы может возобновить дискуссии о статусе Пенсионного фонда России и о более последовательной, чем сейчас, реализации страховых принципов его работы, притом что от бюджетных трансфертов ПФР отказаться в обозримой перспективе не может.
Фото: Александр Миридонов, Коммерсантъ / купить фото
Дополнительный резерв Пенсионного фонда может быть создан правительством для финансирования российской пенсионной системы в кризисные периоды — такое заявление в пятницу после заседания Российской трехсторонней комиссии по урегулированию трудовых отношений (РТК) сделал глава ПФР Антон Дроздов. "Многие страны именно так и поступают. В краткосрочные периоды (спада) они поддерживают пенсионную систему, а в период, когда идет рост, они формируют резервы для пенсионной системы. Закон о формировании резервов пенсионной системы — его разработка предусмотрена в России. Мы считаем, что надо над ним работать, чтобы в будущем минимизировать и обеспечить покрытие краткосрочных спадов",— сообщил он.
Основополагающий документ для системы обязательного пенсионного страхования — 167-ФЗ — уже предполагает создание в бюджете Пенсионного фонда такого резерва для расходов страховой части пенсионной системы. Норма об этом была внесена в закон в конце 2013 года, тогда же, когда правительство утвердило принципы работы системы гарантирования пенсионных накоплений, обеспечивающей стабильность финансирования накопительной части пенсии. Резерв, как следует из статьи 19 документа, должен создаваться "для обеспечения в среднесрочной и долгосрочной перспективах финансовой устойчивости системы", если у фонда возникает профицит.
Однако принципы наполнения и расходования резерва должны определяться дополнительным законом, который был разработан Минтрудом в 2014 году, но не прошел межведомственное согласование из-за отрицательного отзыва Минфина. Возможным источником финансирования для такого резерва могли бы стать излишки страховых взносов, которые возникают у Пенсионного фонда по итогам года, если фактический объем собранных взносов превышает прогнозный.
На деле речь идет о довольно существенных даже по масштабам ПФР средствах. "По итогам 2014 года объем таких средств у нас в бюджете составил 234 млрд руб., однако они были учтены Минфином при формировании бюджета на 2015 год и пойдут на текущие расходы",— пояснили "Ъ" в пресс-службе фонда. Всего же за 2012-2014 годы сумма так называемых переходящих остатков фонда, по оценке замдиректора Института социального анализа и прогнозирования РАНХиГС Юрия Горлина, составила 597 млрд руб. В ПФР сообщили, что фонд считал бы правильным принять соответствующий закон и в перспективе после кризиса начать направлять их в резерв распределительной части обязательного пенсионного страхования.
Сама по себе запрашиваемая ПФР в правительстве реформа выглядит технической — но за ней, видимо, стоит существенно больше, чем желание команды Антона Дроздова распоряжаться "излишками". Обсуждение бюджета на 2016-2018 годы с конфликтом, в центре которого — трансферт ПФР (см. "Ъ" от 24, 25 июня), выглядит идеальным моментом для уточнения статуса фонда: на него сейчас возложено довольно большое число функций, которые имеет смысл реализовывать в структуре с большей формальной управленческой автономией. "Сбалансированность" ПФР в смысле его работы без трансфертов федерального бюджета, видимо, вряд ли достижима в ближайшее время. Однако намерение правительства (см. "Ъ" от 24 июня) заняться системой льготных пенсий упрощает задачу определения внутри пенсионной системы источников дисбалансов и их размеров, а в перспективе — и институционализацию в ПФР составляющих системы, способных работать по чисто страховому принципу. Отметим, что этот процесс неплохо укладывается в тенденцию расхождения тарифных политик трех социальных внебюджетных фондов (см. "Ъ" от 18 декабря 2014 года). Идея, противоположная этой,— передача в ФНС администрирования взносов в соцфонды. При ее реализации, очевидно, управленческая автономия ПФР может быть снижена.
Единого подхода к работе структур, аналогичных ПФР, в мире не существует, но средства пенсионной системы, как и в России, стандартно управляются отдельно от других госсредств — зависимости пенсионной системы от бюджетной и постоянных обязательств бюджета по отношению к пенсионерам стараются избегать. При этом, по словам директора Высшей школы экономики по социальным исследованиям Лилии Овчаровой, многие страны действительно формируют дополнительные фонды для поддержки государственного пенсионного страхования — однако эти фонды финансируются из доходов федерального бюджета, а не самой пенсионной системы. "У России также есть такой фонд — это Фонд национального благосостояния (ФНБ). Вопрос в том, почему после его создания произошла подмена понятий, и за все время его существования из его бюджета финансировалась не российская пенсионная система, а отдельные госкорпорации и государственные инвестиционные проекты",— говорит она. При этом, по ее мнению, "маловероятно, что в перспективе при нынешних макроэкономических условиях у ПФР возникнет профицит, который фонд сможет направить на формирование резерва".
Вопрос об использовании ФНБ как резерва пенсионной системы уже поднимался на прошлой неделе представителями социального блока Белого дома. При этом при создании ФНБ обсуждалась его работа в режиме, сходном, например, со схемой работы пенсионного фонда Норвегии, однако вопрос об управлении ФНБ кем-либо, кроме ЦБ и Минфина, в России официально никогда не ставился.
