Белый дом вернулся к идее реформы госкорпораций и госкомпаний. Новые правительственные поправки к законопроекту 2013 года предполагают создание новой формы некоммерческих организаций — публично-правовых компаний (ППК), в которые можно конвертировать нынешние госкорпорации. По задумке разработчиков, контроль за деятельностью ППК будет строже и повысит их эффективность. Юристы, однако, говорят, что экономический эффект от изменения правового регулирования неочевиден, а расходы государства на него значительные.
Фото: Александр Миридонов, Коммерсантъ / купить фото
Правительство опубликовало поправки к законопроекту "О публично-правовых компаниях в РФ". Он разработан в 2013 году во исполнение поручений президента и правительства по ликвидации, реорганизации либо преобразованию госкорпораций и госкомпаний. Инициативу реформы госкорпораций, которые не выполняют своей задачи "по реализации общественно значимых целей", выдвинул во время своего президентства Дмитрий Медведев, потребовав совершенствования их правового регулирования. По соответствующему плану-графику мероприятий — он утвержден правительством 29 декабря 2010 года — они должны были прекратить свое существование в 2015 году.
Разработчики указывали, что отсутствие должного контроля за госкорпорациями ведет "к неэффективному использованию переданного им госимущества". Форма же ППК позволит тщательнее контролировать временно свободные средства госкорпораций и повысит их "эффективность и степень прозрачности". Однако после первого чтения в 2013 году документ застрял в Госдуме. Как пояснили "Ъ" в Минэкономики, теперь возврат к нему связан с тем, что в сентябре 2014 года в Гражданский кодекс была введена организационно-правовая форма ППК. "В кодексе не раскрыто содержание правового статуса ППК, поэтому предполагается принятие специального закона",— поясняет партнер юридической фирмы ЮСТ Анна Котова-Смоленская.
"При подготовке поправок к законопроекту учтены лучшие практики регулирования деятельности юрлиц",— отметили в Минэкономики. Там отказались пояснить, какие госкорпорации в первую очередь могут попасть под реорганизацию (в пояснительной записке к законопроекту указаны ГК "Автодор", ВЭБ и АСВ). Позднее, в ноябре 2014 года, Минтруд заявлял о возможности преобразования в ППК Фонда социального страхования (ФСС) с переходом на самоокупаемость за счет страховых взносов. Также в перспективе на новый статус смогут претендовать и внебюджетные фонды.
Как заявил "Ъ" зампред ФСС Евгений Писаревский, в начале года по поручению Российской трехсторонней комиссии фондом было заказано научное исследование для определения для фонда приемлемого правового статуса. "Институт законодательства и сравнительного правоведения при правительстве рекомендовал в качестве организационно-правовой формы публично-правовую компанию, поддержку такой форме высказали и некоторые органы власти",— пояснил он. По словам господина Писаревского, предложения об изменении текущего статуса фонда были направлены в Минтруд и будут обсуждаться с социальными партнерами.
Что касается Пенсионного фонда России (ПФР), хотя его представители напрямую не заявляли о необходимости нового статуса, сейчас на ПФР возложено довольно большое число функций, которые имеет смысл реализовывать в структуре с большей управленческой автономией. Намерения же правительства реформировать систему льготных пенсий позволят выделить составляющие части пенсионной системы, способные работать по чисто страховому принципу (подробнее — см. "Ъ" от 29 июня).
По изначальному законопроекту ППК является некоммерческой организацией, действующей в интересах государства и общества. Она может быть создана законом или постановлением правительства, в том числе путем реорганизации госкорпорации, госкомпании или ОАО, на 100% принадлежащих государству. Компания может выпускать облигации, формировать целевые и резервные фонды и инвестировать средства "на принципах возвратности, прибыльности и ликвидности приобретаемых активов". Порядок, условия и перечень объектов инвестиций ППК и механизмы контроля за ними будут определяться правительством.
Отметим, что нынешние поправки правительства фиксируют отказ Белого дома от права создавать ППК, передавая его президенту. Кроме того, правительство фиксирует в законе порядок совершения ППК крупных сделок и сделок с заинтересованностью (вначале предполагалось, что это будут решать в каждом конкретном случае при создании компании). Годовой отчет ППК должна будет направлять теперь и в Счетную палату (наряду с президентом, правительством, парламентом и Общественной палатой). Более подробно прописываются полномочия органов управления, а внешний контроль поправки дополняют службой внутреннего аудита ППК, которая в том числе будет оценивать целесообразность сделок и инвестиций. Главное же нововведение — запрет на банкротство ППК, для этого вносятся изменения в Гражданский кодекс.
Глава думского комитета по вопросам собственности Сергей Гаврилов сообщил "Ъ", что вопрос о втором чтении законопроекта пока не поднимался. "У нас скептическое отношение к документу. Мы категорически против реорганизации госкорпораций — это удар по их имуществу и полномочиям, а также значительные издержки для государства,— пояснил депутат.— Если говорить о вновь создаваемых ППК, вопрос можно обсудить. Возможно, к осени найдем решение". По его словам, "в кризис надо аккуратнее заниматься реорганизацией".
По мнению юристов, надо приводить в порядок действующие госкорпорации и госкомпании, а не создавать новые формы, мало чем отличающиеся от старых. "У нас пытаются, создавая новую форму юрлица, добиться экономического эффекта, который был бы в тех же госкорпорациях при качественном менеджменте и правоприменении. Более того, я уверен, что после реорганизации в ППК люди останутся те же самые",— подчеркивает Дмитрий Черняков. По его словам, процесс реорганизации повлечет существенные затраты как для реформируемой структуры, так и для ее дочек. "Придется менять сайты, бланки, печати. Кроме того, при реорганизации юрлица нужно уведомить всех его кредиторов, которые вправе требовать досрочного исполнения обязательств",— говорит он. Анна Котова-Смоленская, однако, полагает, что преобразование госкорпораций в ППК все же состоится — форма уже внесена в Гражданский кодекс, а государство хочет упорядочить многообразие созданных юрлиц.