Европейские страны столкнулись с миграционным кризисом: небывалый поток беженцев штурмует европейские границы на суше и море. "Власть" попробовала заглянуть в европейское будущее и понять, окажутся ли Женевские соглашения дороже Дублинских.
Фото: Коммерсантъ / Строителев Сергей / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Строителев Сергей / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Строителев Сергей / купить фото
Мы пытаемся разобраться, какими законами оперируют члены ЕС в дискуссии о беженцах. Для более детального анализа были выбраны Германия, Италия и Венгрия. Германия представляет собой одну из наиболее привлекательных стран для беженцев: немецкие земли либерально относятся к нелегальным мигрантам и готовы многим из них предоставить убежище. Венгрия проводит противоположную политику и выступает своеобразными воротами в EC (перевалочным пунктом на пути ближневосточных мигрантов в Австрию и Германию), неохотно предоставляя убежище. Италия находится посередине между Венгрией и Германией, выступая и как мощный хаб, через который мигранты попадают в остальную Европу, и как крупнейшая страна-реципиент. В качестве источников для получения статистики мы будем использовать данные агентства ЕС по безопасности внешних границ (Frontex), статистической службы Европейского союза (Евростат) и Управления верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН).
С начала сентября многое менялось — поезда из Будапешта в Вену то пускали, то останавливали. Австрия грозилась закрыть границу с Венгрией. Германия, приостановившая действие Дублинских соглашений (посвященных порядку предоставления убежища — чаще всего ответственной за рассмотрение дела выступает страна первого въезда в ЕС), призвала их снова соблюдать. Дания закрыла железнодорожное сообщение с Германией и автомагистраль со Швецией. По Европе прокатилась волна митингов как за, так и против мигрантов.
Миграционный кризис расшатывает сами основы, на которых создавалась единая Европа с проницаемыми внутренними границами и свободой перемещения. Начинает казаться, что джинн из бутылки уже выпущен, и что бы ни предпринимали локальные власти, это не уменьшит поток мигрантов. В Европу прибывают тысячи беженцев, они могут остановиться в пути и ждать неделями на вокзалах или в лагерях, дрейфовать на лодках, подвергая свою жизнь опасности, но как только политический ветер изменится, они двинутся туда, где смогут получить убежище.
Мало кто из прибывающих хочет оставаться в Венгрии, и это вполне объяснимо: шансы получить убежище в Германии в четыре раза выше, чем здесь. Венгерская экономика сильно уступает немецкой и может не справиться с массовым наплывом мигрантов, которым нужны пособия и рабочие места. В 2014 году Венгрия приютила у себя всего 510 человек (19-е место среди стран Евросоюза), отказывая в предоставлении убежища в девяти случаях из десяти. В то же самое время Германия, предоставляющая более масштабную финансовую помощь и обладающая большим количеством рабочих мест, помогла более чем 40 тыс. беженцев (1-е место), давая убежище практически в половине случаев (41,6%). За прошлый год Италия с показателем приема беженцев в 58,5% открыла свои двери более чем для 20 тыс. человек, что составляет третий показатель по численности после Германии и Швеции.
Кроме общих цифр миграционного потока беженцев в Венгрию, Германию и Италию отличает и национальная принадлежность. В Германии абсолютное большинство обратившихся за предоставлением убежища составляли люди из охваченной войной Сирии (около 40 тыс.), в Венгрии — косовары (около 21 тыс.). Для Италии, через которую в Европу попадает большинство африканских беженцев, основными иммиграционными территориями выступили Мали, Нигерия (в обоих около 10 тыс.) и Гамбия (8,5 тыс.).
C начала года около 2,5 тыс. человек погибли, пытаясь добраться по морю до европейских берегов на лодках
По официальным данным Евростата, совокупно в 28 странах ЕС в 2014 году 561 625 человек впервые обратились для получения статуса беженца, что позволяет претендовать на получение убежища. Можно с уверенностью сказать, что в 2015 году эти цифры будут выше. Только с января по июль этого года границы стран ЕС пересекли около 330 тыс. нелегальных мигрантов. УВКБ ООН опубликовало неутешительный прогноз, согласно которому Европу ожидает еще 850 тыс. беженцев, что только углубит миграционный кризис.
До тех пор пока на Украине, в Сирии, Афганистане, Ливии, Ираке, Пакистане, Косово, Эритрее, Гамбии, Сомали и других горячих точках не будут созданы безопасные условия для жизни, не приходится ожидать и уменьшения количества беженцев.
Кризис коснулся практически всех стран Европы: нелегальные мигранты штурмуют Англию, пересекая Ла-Манш; маленький итальянский остров Лампедуза стал "форпостом Европы" для беженцев из Африки; количество мигрантов, прибывающих на греческий остров Лесбос, составляет практически треть от постоянного населения острова; далекая от "точек военных конфликтов" Норвегия и та не осталась в стороне от беженцев из Сирии, которые попадают в страну через границу с Россией и т. д.
Нелегальные мигранты проникают в Европу разными маршрутами, многие из которых крайне опасны. УВКБ ООН приводит статистику: с начала года около 2,5 тыс. человек, среди которых были дети, погибли, пытаясь добраться по морю до европейских берегов на лодках.
Более безопасный и наиболее популярный путь, по данным Frontex, лежит через интернациональные аэропорты. Для этого требуется получить краткосрочную визу, а затем остаться.
Транзитные страны или страны первого рубежа, через которые основные потоки беженцев попадают в Европу, часто активнее всех выступают с радикальными заявлениями по поводу ограничения потока беженцев, проводят политику ужесточения миграционного законодательства на национальном уровне и претворяют в жизнь практики по ограничению въезда беженцев в пределы страны.
Весной этого года действия Греции по выдворению мигрантов обратили на себя внимание организации Amnesty International, которая обвинила власти страны в нарушении европейского и международного законодательства. Словакия в конце августа выступала с заявлениями, что готова принять у себя только беженцев-христиан, так как беженцы-мусульмане "не смогут чувствовать себя здесь как дома", чем навлекла на себя упреки в дискриминации. Венгрия построила забор из колючей проволоки по всему периметру границы с Сербией, из которой в страну попадают нелегальные мигранты. В будущем планируется, что забор перерастет в полноценную стену. Эта стена обещает стать первой в свободной Европе со времен падения Берлинской стены. Если, конечно, Латвия или Эстония не опередят венгров и не построят, как обещают, стену на границе с Россией.
Французский МИД уже отреагировал на действия Венгрии по отношению к беженцам, назвав их "не отвечающими общеевропейским ценностям". Но это не останавливает местные правительство и парламент, которые пошли по пути ужесточения правил предоставления убежища.
В то время как Еврокомиссия призывает к либерализации, а Германия, Швеция и Франция планируют упрощение миграционного законодательства и прием большего количества беженцев, Венгрия вводит новые национальные правила, согласно которым для патрулирования границ привлекается армия, а людей, попавших на территорию страны без надлежащих документов, ждет арест.
Действия Будапешта подводят к теме соотношения национального и европейского законодательств, а также национальных механизмов имплементации норм международного права: "А как же соблюдение прав человека? А что с Женевской конвенцией по правам беженцев 1951 года?"
Существует два типа общеевропейских законодательных актов. Первый тип — это соглашения и постановления. Они не требуют изменений национального законодательства и могут применяться непосредственно всеми членами ЕС. Одним из таких соглашений, применяемых в отношении беженцев, являются так называемые Дублинские соглашения, которые позволяют странам-участницам высылать нелегальных мигрантов в страну первого въезда в ЕС. Таким образом, только одна страна (первого въезда, где человек мог попросить убежище) принимает решение о предоставлении убежища.
В недалеком прошлом Венгрия уже несколько раз нарушала Дублинские соглашения, закрывая границы и останавливая транспортное сообщение с ближайшими странами (Сербией и Австрией), что не позволяло беженцам въехать в страну и просить убежища. Однако, кроме вербального гнева Еврокомиссии, подобные действия никаких последствий для Будапешта не имели. До активной фазы миграционного кризиса положениями о "первом въезде" в отношении Венгрии пользовались Германия и Австрия.
Кроме того, на приостановление действия Дублинских принципов пошла и Германия, 25 августа открыв свои границы для беженцев независимо от первой страны въезда. Однако этот эксперимент был быстро прекращен из-за неконтролируемого наплыва людей и неготовности соседних стран принять такой поток мигрантов, направляющихся в Германию. Подобную политику отмены (правда, частичной) Дублинских соглашений проводили Норвегия и Финляндия в 2008 году в отношении беженцев, въехавших на территорию ЕС через Грецию. Однако, как и в немецком случае, пришлось "сдать назад".
Второй тип общеевропейских законодательных актов — это директивы. Они наиболее распространены и требуют включения в национальные законодательства. Директивы работают как инструменты прямого действия и обязательны к принятию в определенные сроки. Директивы имеют верховенство над национальным правом, большинство общеевропейских иммиграционных норм являются директивами, то есть обязательны для соблюдения всеми странами ЕС (кроме Дании, которая не сотрудничает в области миграционных вопросов, а также Ирландии и Великобритании, которые могут оставить соблюдение директивы на свое усмотрение или соблюдать не все пункты).
В связи с миграционным кризисом Германия решила пойти по пути изменения национального законодательства в отношении беженцев, ускорив процедуру предоставления убежища и выделяя дополнительные средства для помощи.
Однако для решения проблемы беженцев изменения национального законодательства оказалось недостаточно, канцлер Германии Ангела Меркель призвала остальные страны Евросоюза присоединиться к действиям Берлина. Франция поддержала призыв Германии, две страны предложили ввести обязательные миграционные квоты для участников ЕС, что поспособствует "справедливому распределению мигрантов". "Есть страны, которые не выполняют своих моральных обязательств, поэтому мы должны идти дальше",— объяснил, что стоит за системой квотирования, президент Франции Франсуа Олланд. Предложения о квотировании поддержала и Еврокомиссия. Ее президент Жан-Клод Юнкер констатировал, что странам ЕС предстоит распределить 160 тыс. беженцев (хотя цифры эти будут больше). Квоты будут распределены по странам в соответствии с уровнем ВВП, количеством населения, уровнем безработицы и другими показателями экономического и социального развития. Несоблюдение квотирования повлечет финансовые санкции.
Италия занимает нейтральную позицию, не выступая с радикальными заявлениями ни за, ни против мигрантов. Кажется, даже жители Лампедузы смирились с тем, что их маленький сицилийский островок уже никогда не будет прежним. Италия как "транзитная страна", страдающая, как и Венгрия, от устаревших Дублинских соглашений, поддержала предложение Франции и Германии о квотировании.
Принципиальное отличие заключается в том, что Италия фактически и так шла по пути увеличения приема беженцев (находясь на 3-м месте, после Германии и Швеции). Венгрии же с одним из самых низких показателей предоставления убежища, придется принимать в разы больше беженцев, на что в Будапеште идти не хотят. Как этого не хотят и в Словакии, Чехии, Польше, Румынии и Эстонии.
Тем не менее, если система квотирования будет принята в качестве директивы, то ее необходимо будет включить в национальное законодательство всех стран ЕС (кроме упомянутых выше исключений). Хотя правоприменительная практика показывает, что директивы ЕС на национальном уровне соблюдаются не всегда.
Дублинские соглашения в их нынешнем виде затрудняют соблюдение европейскими государствами Женевской конвенции по правам беженцев, которую подписали все страны ЕС. В соответствии с Женевской конференцией отказ в допуске на территорию беженцев (вне зависимости от того, определен ли формально статус беженца) является нарушением принципа невысылки. А поскольку страны первого въезда не могут принять такой поток беженцев, то остается либо закрыть границы (что делает Дания и хочет сделать Венгрия), либо отказывать беженцам в предоставлении убежища, искусственно занижая показатели приема (что блестяще удается Великобритании).
Не только в политических кругах, но и в самом гражданском обществе наблюдается несколько полярных тенденций, связанных с отношением к беженцам. С одной стороны, можно говорить о радикализации общества и более агрессивном отношении к мигрантам. Индикатором этих процессов служит повышение в европейских странах (таких как Швеция, Дания, Венгрия, Франция) популярности крайне правых партий, риторика которых часто окрашена националистически, а уменьшение количества мигрантов является одним из столпов политической программы. Увеличение количества сторонников крайне правых вкупе с митингами против мигрантов (прошли в Словакии, Германии, Венгрии, Польше и других странах) говорит о том, что у этих людей понимание "справедливости" и "справедливого распределения" не такое, как у Франсуа Олланда, Ангелы Меркель и Жан-Клода Юнкера. Им скорее ближе Марин Ле Пен (лидер партии "Национальный фронт"), Роберт Фицо (премьер-министр Словакии) и Виктор Орбан (премьер-министр Венгрии), которые исповедуют агрессивный шовинизм. Меркель, осуждающая прошедшие в Германии митинги против беженцев и нападения на миграционные центры, характеризует сложившуюся ситуацию словами: "Это недостойно нашей страны". Орбан, который строит забор с Сербией и проводит армейские учения на южных венгерских границах, в отношении мигрантов непреклонен: "Они должны вернуться туда, откуда прибыли".
С другой стороны, в странах с мощной экономикой и сильным гражданским обществом, таких как Исландия и Германия, наблюдается подъем гуманистических настроений. Люди собирают одежду, предоставляют свои дома для беженцев, высказывают свою поддержку в социальных сетях с хэштегом #refugeeswelcome ("беженцы, добро пожаловать") и одноименном сайте, подписывают петиции на change.org и выходят на митинги, но только в поддержку мигрантов. Главный аргумент тех, кто выступает за открытие границ для беженцев, это не вопрос полезности мигрантов для экономики, но суждение о том, что общество должно проявить человечность и уважать права любого человека.
Европа стоит на распутье, отвечая на вопрос не о беженцах, но о том, насколько она может считаться Европой. Закрытие своих границ или ужесточение пропуска мигрантов означает отказ от цивилизованного пути и новой этики человеколюбия, которая была выработана после Второй мировой войны. Ангела Меркель права, говоря, что приток мигрантов изменит Германию, но их отсутствие изменит ее куда больше.
Политический авторитет Германии в сочетании с экономическим превосходством, по-видимому, окажется решающим в принятии окончательного плана действий по выводу ЕС из миграционного кризиса. Германии уже удалось убедить Францию и Великобританию, которые еще в марте этого года высказывались против квотирования, но сейчас одними из первых готовы принять у себя больше беженцев. Греция может использовать текущий миграционный кризис, торгуясь за более выгодные условия финансовой помощи, но в конечном итоге примет любое решение ЕС. От большинства стран ЕС (если только к власти во время электоральных циклов не придут ультраправые) также можно ожидать пусть и неохотного, но согласия с планом Германии по квотированию. Этого европейского большинства будет достаточно, чтобы распределить мигрантов.
Но квотирование является лишь краткосрочным ответом. В долгосрочном будущем, если исходить из ежегодного увеличения числа беженцев и отсутствия положительной динамики в решении военных конфликтов в Африке и на Ближнем Востоке, ЕС необходимо изменить сами принципы внешней политики, чтобы избежать новых миграционных кризисов.