Внешняя политика США стала заложницей внутриполитического конфликта республиканцев и демократов. "Власть" разобралась в том, возможно ли преодоление поляризации после выборов 2016 года и смогут ли американские элиты договориться перед лицом новых глобальных угроз.
Фото: Reuters
Фото: AP / Jim Cole
Фото: Reuters
В мае этого года вышла книга президента Eurasia Group Яна Бреммера "Сверхдержава: три альтернативные роли США в мире". В ней глава крупной консалтинговой компании, оценивающей глобальные и страновые политические риски, констатирует, что у нынешней американской элиты отсутствует какая-либо внятная внешнеполитическая стратегия. Есть опции и альтернативы — их как минимум три, однако выбрать одну из них и последовательно ее придерживаться американскому истеблишменту пока не удается. Что удивительно, потому что раньше удавалось.
На протяжении большей части XX века американские политики умели находить общий язык друг с другом, когда дело касалось внешней политики. Это обеспечивалось воздействием двух факторов. Внешний фактор — вторая сверхдержава, которой было необходимо противостоять. Но гораздо более значимым был внутренний фактор: американское общество и американская политическая элита не были так идеологически поляризованы, как сегодня.
Несмотря на традиционно упорную борьбу за власть Демократической и Республиканской партий, а также возникающих время от времени в их недрах фракций и даже представителей третьих сил, по ряду политических вопросов элиты предпочитали сохранять базовый консенсус. Одним из таких направлений была внешняя политика. Гарантами внепартийной беспристрастности и неидеологического прагматизма с начала XX века выступали исследовательские и экспертные институты и аналитические центры. Институт Брукингса, Фонд Карнеги за международный мир, Совет по международным отношениям — все эти организации были подчеркнуто внепартийными. Наличие разных точек зрения внутри одной организации считалось обязательным. Показателен эпизод, который пересказывает американский политолог Фарид Закария в своей книге "Будущее несвободы": в одной из бесед основатель и первый редактор журнала Foreign Affairs, основанного советом по международным отношениям, заявил своему соредактору, что, если бы одного из них общественность стала считать республиканцем, второму немедленно следовало бы начать активно защищать позиции демократов.
Подчеркнутая беспристрастность при этом не мешала формировать единую позицию элиты по вопросам внешней политики. Так, в конце 1930-х годов сторонники вмешательства в дела Европы, где разгоралась Вторая мировая война, в целом стали доминировать над изоляционистами. Это психологически подготовило политический класс к опосредованному участию в войне против стран Оси в виде поставок техники и другой продукции воюющему СССР еще до Перл-Харбора и фактического начала боевых действий против Японии и ее союзников.
В целом алгоритм выработки внешнеполитических решений выглядел следующим образом. Параллельно с обсуждением различных точек зрения шла их сверка с достаточно унифицированным в результате элитного и общенационального консенсуса пониманием национального интереса. Элиты ответственно подходили к определению максимально центристской позиции, но и население играло в этом процессе немаловажную роль. Первые два-три десятилетия после войны большая часть американского общества не относила себя к республиканцам или демократам. Этот центризм среднестатистического американца и служил надежным фундаментом для политического консенсуса по вопросам внешней политики. Радикальные решения и позиции решительно отвергались обществом. К примеру, в 1964 году Линдон Джонсон смог очень серьезно повлиять на настроение избирателей рекламным роликом "Ромашка". Девочка обрывает лепестки цветка и считает до десяти, после чего мужской голос начинает обратный отсчет, а в глазах застывшего на кадре — очевидно, от ужаса — ребенка отражается взрыв атомной бомбы. Таким образом Джонсону удалось представить своего оппонента Барри Голдуотера безумным радикалом. В результате тот получил лишь около 38,5% голосов избирателей и одержал победу только в шести штатах.
Несмотря на традиционно упорную борьбу за власть Демократической и Республиканской партий, по ряду политических вопросов элиты предпочитали сохранять базовый консенсус
Однако уже в 1970-е годы американская политика начинает поляризоваться. Этот процесс и его причины анализирует в своей книге "Исчезающий центр: вовлеченные граждане, поляризация и американская демократия" профессор университета Эмори Алан Абрамовиц. Среди консервативных демократов, в основном живущих на американском Юге, все сильнее росло недовольство распространением гражданских прав на темнокожее население в частности и прогрессистской повесткой своей партии в целом. Либеральные республиканцы, населявшие прежде всего крупные города обоих побережий США, напротив, разочаровывались в чрезмерном консерватизме программы своей партии. Смена партийной принадлежности для этих категорий стала вопросом времени. В результате за последние тридцать--сорок лет демократы последовательно становились все либеральнее, а республиканцы — все консервативнее. Центристы в результате мощной идеологической войны и повышения градуса политизации американского общества стали примыкать к противоборствующим лагерям. Политически неактивное население подверглось поляризации не сильно, однако вовлеченные граждане заняли крайние позиции и приступили к серьезному идеологическому противостоянию.
Эти изменения естественно отразились на характере внутриэлитного взаимодействия. Аналитические центры постепенно перестали формировать общую прагматичную позицию и начали активно участвовать в идеологических конфликтах. Крупные доноры таких институтов, как правило, имеют определенные идеологические установки и намерены поддерживать не деятельность беспристрастных экспертов и поиски какой-то эфемерной истины, а уже сформулированную политическую позицию. Ярким примером аналитического центра, имеющего четко выраженную идеологическую направленность, является Институт Катона. Эта организация финансируется мультимиллионерами братьями Кох, которые поддерживают консервативное крыло Республиканской партии и потратили миллионы долларов на поддержку противников Барака Обамы на выборах 2008 и 2012 годов. Впрочем, это далеко не единственный такой центр. Согласно исследованию фонда "Центр в поддержку прогресса Америки", за период с середины 1990-х до 2011 года Кохи потратили не менее $85 млн на поддержку 85 аналитических центров консервативной направленности. Кроме того, именно братьев Кох считают ключевыми донорами Чайной партии, которая с самого начала президентства Обамы выступала с резкой критикой его деятельности с крайне консервативных позиций. На промежуточных выборах 2010 года, когда консерваторы смогли отобрать у Демократической партии большинство в нижней палате Конгресса, из 87 новых депутатов Палаты представителей 62 напрямую финансировались братьями Кох и подконтрольными им организациями.
Впрочем, до определенного момента поляризация не оказывала серьезного воздействия на выработку внешнеполитических решений, которые выводились за рамки межпартийного противостояния. Только при Джордже Буше-младшем наметился определенный раскол, вызванный доминированием неоконсерваторов, настроенных превратить XXI век в "новое американское столетие". И если при принятии в 2003 году решения о вторжении в Ирак большая часть населения и политического класса его поддерживала (будущий президент Обама был редким исключением), то уже годом позже, во время предвыборной кампании, проблема Ирака стала главным камнем преткновения между демократами и республиканцами. Бессмысленная в глазах многих граждан США война в Ираке стала причиной падения рейтингов Буша-младшего и потери Республиканской партией большинства в обеих палатах Конгресса на промежуточных выборах 2006 года. Так внешнеполитические вопросы стали частью идеологического арсенала двух противоборствующих сторон, а внутриполитическая поляризация — важной причиной невозможности сформулировать внешнеполитическую стратегию США.
В ходе своей первой президентской кампании Барак Обама обещал изменить порядок ведения дел в Вашингтоне, в том числе снизить градус идеологического противостояния и наладить конструктивное взаимодействие между партиями. Приступив к исполнению своих полномочий, он сразу приложил значительные усилия к налаживанию взаимодействия с республиканцами в Конгрессе. При обсуждении законопроекта о стимулировании американской экономики значительная часть поправок республиканцев была учтена, и, хотя президент не нуждался в их голосах, он все же рассчитывал на символическую поддержку своих политических оппонентов. Однако, после того как эта первая важная инициатива администрации свежеизбранного Обамы была вынесена на голосование в парламент, ее не поддержал ни один республиканец. Это было объявлением войны.
У идеологического противостояния в условиях поляризации общества простые законы: "Кто не с нами, тот против нас", "Друг моего врага — мой враг". Эта логика объясняет поведение прежде всего консервативной части элиты и общества. Приход к власти Обамы всерьез напугал пожилых белых американцев. Республиканские СМИ немедленно стали подтверждать их опасения: Обама, мол, парень уже и так подозрительный — хорошему человеку не дадут второе имя Хуссейн, правда ведь? Такой запросто может легализовать сотни тысяч мигрантов, на которых придется тратить бюджетные деньги. В свою очередь, это неминуемо приведет к снижению качества различных услуг, прежде всего здравоохранения, для честных коренных американцев. А ведь они, в отличие от нелегалов, всю жизнь работали и платили налоги, рассчитывая на обеспеченную старость. В итоге недоверие к Обаме трансформировалось в неприятие всей его политики, в том числе внешней.
Само по себе участие в выборах бывшего госсекретаря означает, что тема внешней политики будет обсуждаться в ходе предвыборной кампании очень активно
Вопрос о том, кто виноват в этой ситуации больше — политический класс, представители которого не могут договориться между собой, или граждане, занимающие все менее центристские позиции на политическом спектре, является классическим примером дилеммы курицы и яйца. В исследовании "Чайная партия и преобразование американского консерватизма" Тед Скокпол и Ванесса Уильямсон убедительно доказывают, что описываемый феномен возник в результате почти одновременных усилий низовых активистов, политико-финансовых элит и средств массовой информации. Рядовые республиканцы начинают заваливать петициями своих конгрессменов и сенаторов, которые вынуждены занимать антиобамовские позиции, чтобы переизбраться на следующий срок. В ходе предвыборных кампаний политики подогревают настроения своих избирателей, что замыкает этот порочный круг и только усиливает поляризацию. Спонсоры не скупятся — миллионы долларов тратятся на сжигание всех мостов между своими и чужими под аккомпанемент консервативных СМИ.
В ходе этой войны первыми пострадали последние центристы. Сенатор Ричард Лугар, впервые избравшийся в Сенат США в 1976 году и проведший в верхней палате американского парламента шесть сроков, в 2012-м сенсационно и с треском проиграл первичные выборы в своем штате представителю Чайной партии Ричарду Мердоку. Лугар был членом комитета по международным отношениям и одним из влиятельнейших международников Америки. Прагматик и политик старой школы, он не видел ничего зазорного в том, чтобы поддерживать отношения с коллегами-демократами и работать вместе с ними. В 2005-2006 годах он тесно взаимодействовал с сенатором Бараком Обамой, а в ходе президентской предвыборной кампании 2008-го высказался в поддержку внешнеполитических подходов кандидата от Демократической партии, тогда как своего однопартийца Маккейна, напротив, подверг критике. То, что в 1970-е годы было бы воспринято с пониманием, в 2012-м Лугару даром не прошло.
Ловушка идеологического противостояния превращается в институциональную западню. Поляризация в обществе через механизм выборов приводит к исчезновению политических центристов в Конгрессе. Обеим партиям практически не за кого бороться: все либо уже свои, либо совсем чужие. Немногочисленные выжившие умеренные стараются не выделяться и без особого повода не раздражать руководство своей партии. Более того, республиканцы и демократы противостоят друг другу не только из принципиальных разногласий, но и по внутриполитической необходимости и логике электорального процесса. Любое сближение и попытка компромисса пресекаются прежде всего однопартийцами и собственными избирателями. Поэтому приходится стоять на радикальных позициях, ждать капитуляции противника и критиковать его за любую политику.
В таких условиях формировать долгосрочную стратегию внешней политики практически невозможно.
В 2012 году в ходе предвыборной кампании Митт Ромни заявил, что Россия остается противником США номер один в мире. Это был ответ республиканцев как на "перезагрузку" и российский вектор в политике Обамы в целом, так и на знаменитый обмен репликами между президентом США и Дмитрием Медведевым в частности. Обама конфиденциально, как он полагал, сообщил тогдашнему своему российскому коллеге, что после выборов не будет связан внутриполитическими ограничениями, а Медведев пообещал передать эту информацию Владимиру Путину. Бинарная логика снова сработала: если Обама пытается дружить с Россией, значит, Ромни и республиканцам необходимо это серьезно осуждать. В 2012-м такой подход республиканцев к определению внешней политики вызвал множество прямых насмешек и критики. Сегодняшние высказывания представителей партии "слонов" о том, что Ромни тогда был прав, конечно, являются политической спекуляцией в ходе уже новой политической борьбы — против наиболее вероятного кандидата в президенты от демократов Хиллари Клинтон, которая как госсекретарь первого срока Обамы несет прямую ответственность за внешнюю политику, проводимую с 2009 по 2012 год.
Само по себе участие в выборах бывшего госсекретаря означает, что тема внешней политики будет обсуждаться в ходе предвыборной кампании очень активно. Это необычное явление: американцев прежде всего интересует состояние экономики в целом и собственного банковского счета в частности. Однако для политиков международные отношения служат очень удобной темой для громких заявлений и ударов по оппонентам. Ведь к бюджету она напрямую не привязана, а значит, можно говорить практически все, что угодно. Поминать старое, как в кампании 2008 года, Хиллари уже никто не будет, но теперь ей можно предъявить довольно длинный список если не просчетов, то уязвимых, с точки зрения поддержки общественности, тем: тут и reset с российским министром Сергеем Лавровым, и гибель американского посла в Бенгази. Вспомнят и скромные успехи "твиттер-революций" и "арабской весны", и недооценку сложности ситуации в Сирии, и недостаточное внимание к феномену, который известен нам сегодня под названием "Исламское государство". Сейчас, когда американская экономика находится на подъеме, республиканцы будут концентироваться именно на внешнеполитических просчетах демократической администрации, и Хиллари Клинтон придется оправдываться по многим из названных пунктов.
Недостатки кандидатуры Клинтон стали еще более очевидными, когда она оказалась фактически единственным кандидатом от демократов и безусловным лидером предвыборной гонки. Так с ней уже случалось, но тогда на ней не висел груз четырехлетней работы госсекретарем. Положение, как говорится, обязывает: если ты отвечаешь за внешнюю политику страны, негоже пользоваться личным и незащищенным адресом электронной почты для деловой переписки. Отсылала ли Клинтон секретные сведения? Не создала ли она новых угроз американской безопасности? Ответственно ли она поступила, и достойно ли такое поведение президента страны? Продолжающийся вот уже несколько месяцев в духе третьесортного сериала скандал серьезно ударил по рейтингу Клинтон, но главное — в очередной раз поднял вопрос о том, можно ли вообще ей доверять.
На этом фоне в качестве потенциального кандидата от демократов возникает фигура вице-президента Джо Байдена, который на протяжении многих лет занимался международными отношениями как член профильного сенатского комитета, а также в своем нынешнем качестве. В настоящее время рейтинг Байдена составляет около 10-12%, что в четыре раза меньше рейтинга фаворита гонки. Однако в случае, если рейтинги Клинтон начнут падать, для кампании Байдена откроется окно возможностей. Электоральные профили этих кандидатов похожи. Оба могут успешно апеллировать как к коалиции женщин, латиноамериканцев, афроамериканцев и сексуальных меньшинств, обеспечивающей демократам победу в последних избирательных циклах, так и к традиционному избирателю демократов. Что касается внешней политики, то стоит отметить, что вице-президент скорее более идеологичен при ее проведении, но в то же время и более прагматичен и договороспособен при ее выработке в ходе внутриэлитных переговоров. Например, позиция Байдена по Украине и России вполне приемлема для многих республиканцев. Байден еще помнит времена, когда республиканцы и демократы могли договариваться, он не вызывает у партии "слонов" такого острого чувства неприятия, как чужак Обама или жесткая и либеральная Клинтон. У него есть шанс, хоть и небольшой, достичь компромиссов с республиканцами в Конгрессе. Клинтон это вряд ли удастся. Она — современник эры поляризации и для многих республиканцев — ее живое воплощение.
В то время как в предвыборном списке демократов пока один явный фаворит (Клинтон), один запасной вариант, он же темная лошадка (Байден), и четыре статиста, на правом фланге о своем намерении участвовать в выборах заявило уже около 15 человек. Летом уже состоялись первые дебаты кандидатов. Они показали, что у большинства выдвинувшихся позиции практически идентичны.
Хотя сегодняшние внешнеполитические угрозы не представляются для американцев существенными, осознание этих угроз в будущем обязательно поставит на повестку дня вопрос о новой стратегии
Этому есть простое объяснение. Добрую половину кандидатов, в том числе бывшего губернатора Джеба Буша, сенатора Марко Рубио, губернаторов Скотта Уолкера и Криса Кристи и бизнесвумен Карли Фиорину, консультирует по вопросам внешней политики одна и та же группа советников. Это костяк внешнеполитической команды Митта Ромни, которая в 2013 году, после поражения своего патрона, сформировала "Инициативу Джона Хэя", названную в честь госсекретаря первого срока президента Теодора Рузвельта. Фактически эта команда в данный момент является единственным продавцом внешнеполитической повестки и вообще представлений о международных отношениях для большинства кандидатов от Республиканской партии. Таким образом, споров и разработки новой внешнеполитической платформы республиканцев и их кандидата в президенты внутри партии фактически нет. Консенсус заключается в том, что политика Обамы неправильна, хотя, что можно противопоставить, например, сделке с Ираном, республиканцы не говорят. Им просто не нравится эта сделка. Они не доверяют Обаме и его с Ираном договоренностям. Фактор поляризации делает свое дело.
Ситуацию, казалось бы, немного выправляют несистемные кандидаты, прежде всего нынешний лидер гонки Дональд Трамп. Только выправляет он ее не в ту сторону. Популист, он талантливо играет на страхах все тех же консервативных республиканцев. Сегодня республиканцы с подачи Трампа всерьез обсуждают чуть не возведение стены между южными штатами США и Мексикой для ограничения притока мигрантов. В интернете ходит вирусный ролик-нарезка, в котором Трамп на протяжении нескольких минут на все лады повторяет лишь одно слово — Китай, отмечая те угрозы, которые эти страна несет для США. Ксенофобские и некорректные заявления Трампа обеспечивают ему сегодня отрыв от других кандидатов, хотя до первичных выборов еще четыре месяца, за которые его преимущество может растаять. В любом случае единственный выбор в сфере внешней политики, который стоит на первичных выборах перед республиканцами,— либо не поддержать политику президента Обамы, либо решительно не поддержать политику президента Обамы и еще выкинуть какой-нибудь фортель. Со стратегией опять не получается.
Что могли бы сегодня предпринять американские элиты? Самый простой способ — негласное соглашение элит о том, что внешняя политика выводится из межпартийного противостояния и вновь становится одной из тем, по которым элиты в тесном взаимодействии со СМИ и экспертным сообществом вырабатывают консенсус и предлагают его затем американскому обществу. Однако накануне президентских выборов это маловероятно, учитывая, что республиканцы хотят сделать внешнюю политику одной из основ своих атак на бывшего госсекретаря. Если Клинтон победит, этот сценарий представляется очень маловероятным на среднесрочную перспективу.
Если не сработают простые механизмы, остается ждать появления новой коалиции по воссозданию центра, где главную роль будут играть экспертные круги и политики нового поколения, осознавшие бесперспективность идеологического противостояния. Хотя сегодняшние внешнеполитические угрозы не представляются для американцев существенными, осознание этих угроз в будущем обязательно поставит на повестку дня вопрос о новой стратегии. Тогда у центризма могут появиться спонсоры и институты поддержки, тогда слаженная работа идеологических оппонентов снова будет восприниматься не как предательство идеалов, а как гражданская добродетель. Только так может произойти переход к конструктивной и ответственной внешнеполитической стратегии, учитывающей действительные риски глобальных вызовов.