 |
С конца XVII столетия, когда французские протестанты бежали от религиозных преследований католиков за рубеж, под беженством стали понимать особый вид насильственной миграции. Почти два столетия спустя угроза насилия и отказ государства защитить своих граждан от преследований по расовым, религиозным или национальным причинам, из-за политических убеждений или принадлежности к той или иной социальной группе определили слово "беженец" как понятие международного права в конвенции ООН 1951 года. Сейчас действует целая система международных институтов по делам беженцев, а соглашения составили самостоятельную отрасль международного права. Все это вместе называется международным режимом по делам беженцев (international refugee regime).
А началось все в первой половине 20-х годов, когда после революции и гражданской войны Россию покинули от 2 до 3 млн человек, большинство их которых оказалось в Европе. Эти люди не только спасались от террора, но и были лишены юрисдикции нового государства — по указу от 15 декабря 1921 года советского гражданства лишались все бывшие подданные Российской империи, находившиеся за границей.
Франция и Британия, потратив к августу 1921 года соответственно 150 млн франков и 1 млн фунтов на поддержку армий генералов Деникина и Врангеля, решили облегчить ношу расходов, создав международную систему поддержки беженцев. В 1921 году Фритьоф Нансен, норвежский полярный исследователь и общественный деятель, был назначен верховным комиссаром по делам русских беженцев при Лиге наций. Так впервые в истории группа беженцев стала предметом заботы всего международного сообщества.
В межвоенный период считалось, что решением проблемы является либо возвращение беженцев на родину, либо их ассимиляция. Нансен, который по окончании первой мировой войны успешно занимался репатриацией бывших военнопленных, считал, что и для русских беженцев это будет лучшим выходом. Да и большинство стран с неудовольствием смотрело на перспективу делить с чужаками истощенные войной ресурсы.
Однако желающих вернуться среди русских эмигрантов было немного, и с середины 20-х годов основное внимание стало уделяться улучшению их ситуации в изгнании. В 1922 году по инициативе Нансена Международная конференция в Женеве приняла решение о выдаче беженцам удостоверений личности. Свои нансеновские паспорта русские называли нонсен-паспортами — они всего лишь подтверждали негражданский статус своих владельцев. По словам Владимира Набокова, человек с таким паспортом чувствовал себя "преступником, выпущенным условно". Тем не менее они позволяли беженцам передвигаться из страны в страну.
К 1928 году под опекой Нансена оказались не только русские, но и армяне и греки из Константинополя, болгары из Фракии, а также ассирийцы-христиане из Малой Азии. Упор стал делаться на ассимиляцию беженцев, а международные институты по делам беженцев были "постоянно временными" — поток их подопечных не иссякал, и сроки полномочий продлевались. После смерти Нансена в мае 1930 года при Лиге наций был организован международный офис по делам беженцев, который стал называться Нансеновским. Его представители в различных странах пользовались статусом и иммунитетом дипломатов.
Успехом Нансеновского офиса стало принятие в 1933 году международной конвенции о беженцах, которая наконец определила их статус как норму международного права. Теперь за беженцами признавались социальные права — на работу, образование, социальное обеспечение, предпринимательство и доступ к судебным органам. И все же конвенция позволяла национальным правительствам не исполнять отдельные ее статьи.
Во второй половине 30-х годов в Европе опять появились беженцы. В 1933-1936 годах действовал специальный верховный комиссар по делам беженцев из Германии. С 1 января 1939 года пост верховного комиссара по делам беженцев был выведен из структуры Лиги наций, и его влияние стало равно нулю.
После второй мировой войны только в Европе число перемещенных лиц, по разным оценкам, составляло от 30 до 40 млн. По Ялтинскому соглашению все советские граждане за рубежом подлежали репатриации. К эмигрантам первой волны это не относилось, но различий не делалось, и даже наличие паспорта другого государства не спасало от лагеря или ссылки.
Агентство по делам перемещенных лиц — UNRRA (The United Nations Relief and Rehabilitation Agency), созданное в 1943 году западными союзниками, тоже занималось репатриацией, в том числе в страны, оккупированные СССР. Одних советских граждан, репатриированных UNRRA, было около 7 млн человек. Только после нескольких массовых самоубийств западные демократии прекратили насильственную репатриацию.
Место UNRRA заняла новая международная организация по делам беженцев (IRO) при ООН, целью которой стала не репатриация, а переселение и адаптация перемещенных лиц. Проблема беженцев активно использовалась как средство идеологической борьбы в холодной войне. Так, закон 1949 года о создании ЦРУ содержал положение о трудоустройстве до 100 перебежчиков каждый год.
В 1950 году вместо IRO вновь был назначен верховный комиссар по делам беженцев (UNHCR) и снова лишь на три года. В настоящее время срок полномочий уже не ограничивается. Успехом в деятельности международных организаций в послевоенное время стало признание права беженцев не возвращаться в страну происхождения, если там сохраняется риск для их жизни. В 1970-е годы фокус в решении проблемы переместился с защиты групп беженцев к правам отдельных людей: каждый должен был доказать опасность, грозящую в случае возвращения лично ему. Окончание холодной войны вновь изменило концепцию — теперь даже страны с наиболее либеральной традицией в этой сфере предпочитают предоставлять нуждающимся лишь временное убежище, как, например, в случае беженцев из бывшей Югославии. Специалисты тем временем настаивают на переносе проблемы в плоскость защиты прав человека. На практике процедура защиты прав каждого беженца превращается в затянутый и дорогостоящий бюрократический процесс. Неудивительно, что международные организации стремятся сократить круг лиц, претендующих на получение статуса беженцев — именно поэтому люди, покинувшие свои родные места в результате локальных конфликтов внутри одной страны, не считаются беженцами с точки зрения международного права. Очередное окончательное решение вопроса не состоялось.
 |
|
