Правительству почти удалось выполнить поручение президента: в рейтинге Doing Business Россия поднялась на 51-е место. Но в российских условиях устранение одних проблем компенсируется появлением других — так устроена бюрократическая конкуренция.
Фото: Коммерсантъ / Олег Харсеев
Фото: Валерий Матыцин/ТАСС
"Российская Федерация никогда не боролась за то, чтобы изменить методологию Doing Business, это точно,— уверяет гендиректор Агентства стратегических инициатив (АСИ) Андрей Никитин.— Этот рейтинг изначально был нам интересен, потому что он очень счетный: он измеряет сроки, стоимость и количество процедур и не оперирует абстрактными вещами. С другой стороны, то, что методология меняется, и не только в плюс для нас, но и в минус, видимо, говорит о том, что мы реально что-то делаем. Если бы она поменялась только в плюс, наверное, можно было бы сказать, что она нам подыграла. А если бы только в минус — можно было бы обидеться, сказать, что это заговор".
По сумме обстоятельств обижаться действительно не на что: после пересмотра Всемирным банком (ВБ) методологии рейтинга и добавления качественных индикаторов оказалось, что в прошлом году РФ была не на 62-м месте, а уже на 54-м, в нынешнем — поднялась еще на три ступени, до 51-го. И правительство смогло констатировать, что указы президента выполняются: "В 2015 году мы должны были войти в число 50 государств, которые подвержены этой системе подсчета. У нас чуть недовыполнен этот показатель — 51-е место",— докладывал на совещании у Владимира Путина первый вице-премьер Игорь Шувалов.
Особенно повезло России с надежностью энергоснабжения. По этому новому показателю она получила максимально возможную оценку и в подкатегории "подключение к энергосетям" оказалась на 29-м месте (в прошлом году РФ была 53-й по новой методологии и 143-й — по старой). Частично прогресс был связан с упрощением процедур, говорит эксперт ВБ Валентина Салтане. В Москве и Петербурге (рейтинг РФ рассчитывается по двум городам) была отменена обязательная процедура проверки счетчиков, а процесс в целом стал дешевле (правда, в бизнес-ассоциациях говорят — за счет перекладывания финансовой нагрузки на более крупных потребителей). Кроме того, ВБ засчитал России уменьшение времени на открытие счета при регистрации компаний, сокращение сроков регистрации собственности, исключение движимого имущества из базы расчета налога на имущество организаций и изменения законодательства о залоге. По регистрации собственности и обеспечению исполнения контрактов у РФ вообще "передовые показатели": восьмое и пятое места из 189 возможных.
И все бы хорошо, но в самых проблемных для РФ сферах никаких реформ ВБ не выявил. "В России до сих пор требуется больше восьми месяцев, чтобы получить разрешение на строительство нежилого здания: 244 дня при 152 в странах ОЭСР, по этому индикатору у нее 119-е место",— говорит Салтане. А по международной торговле Россия после пересмотра методики и вовсе опустилась на 170-е место. И если раньше низкие показатели (в 2014 году — 155-е место "по-старому") было принято списывать на то, что ВБ считал время доставки контейнера до морского порта, а Москва от такого порта заведомо далеко, то теперь, когда транспорт не имеет значения (хоть самолетом груз вези), непонятно, на что жаловаться. "Сделать растаможку при экспорте в Москве — $1125, а среднее по Европе и Центральной Азии — всего лишь $219",— замечает Салтане.
"Наша позиция в рейтинге по международной торговле не сильно справедливая,— считает, в свою очередь, Андрей Никитин.— Надо учитывать, что ВБ опрашивает бизнес в апреле-мае. А если предположить, что бизнес чувствует изменения через полгода, то рейтинг отражает состояние на осень 2014-го. Но после этого много чего произошло: электронный документооборот на таможне практически повсеместный, удаленное декларирование стало реальностью. Экспортные процедуры для малого и среднего бизнеса упростились. Эти вещи в рейтинге не отражены".
Выигравшие и проигравшие
Впрочем, иногда предприниматели изменений вовсе не замечают: то, что в 2012-2014 годах РФ поднялась в рейтинге Doing Business со 120-го места на 62-е, на практике значительная часть бизнеса не почувствовала. Это следует из опроса 2 тыс. промышленных предприятий, который НИУ ВШЭ проводил в мае-октябре 2014 года. На вопрос об изменении условий ведения бизнеса в их регионах в 2012-2014 годах на фоне усилий властей по улучшению инвестклимата 18% ответили, что ситуация стала хуже, при 19% заявивших об улучшении. Баланс положительных и отрицательных оценок составил всего 1%. Хотя, указывает директор Института анализа предприятий и рынков Андрей Яковлев, при взвешивании ответов с учетом размера компаний общая оценка выглядит более позитивной (+15%). И становится еще выше (особенно среди средних компаний), если в вопрос добавить упоминание, что над улучшением инвестклимата правительство работает по инициативе Владимира Путина.
Исследования позволяют утверждать, что перемены к лучшему чаще отмечают средние и крупные компании (баланс оценок соответственно +3% и +14%, даже если не ссылаться на президента). "Малые фирмы, то есть численностью до 100 человек, особых улучшений не увидели. У них баланс оценок был отрицательным: минус 5%",— отмечает Яковлев. Причина, по его мнению, может быть в том, что средние и крупные компании чаще участвуют в бизнес-ассоциациях. И поскольку "мониторинг активности ведомств по улучшению инвестклимата со стороны АСИ происходит, по сути, через бизнес-ассоциации, их члены могли получить для себя более заметные выигрыши от этой активности и имели больше возможностей в ходе рабочих контактов с властями пролоббировать то, что им было нужно".
Еще одним фактором, влияющим на оценки предприятий, оказалась структура собственности: компании с госучастием чаще утверждали, что ситуация изменилась к худшему. Возможно, потому, что, "когда процедуры были зарегулированы, такие фирмы благодаря близости к власти могли решать свои проблемы проще, чем все остальные; при формализации процедур и их упрощении они в известной степени проигрывают, так как оказываются в более конкурентных условиях".
И наконец, компании, имеющие долгосрочные планы, чаще оценивали перемены позитивно, и это тоже объяснимо. "Если у компании короткий горизонт планирования, она, скорее всего, не развивается. Новое строительство или подключение к энергосетям для нее просто неактуальны, поэтому и улучшение процедур ее мало касается. Но если компания, даже небольшая, ориентируется на долгую перспективу и планирует рано или поздно расти, она позитивно оценивает эти перемены, понимая, что они упростят ей жизнь",— комментирует Яковлев. В целом, заключает он, поскольку Doing Business учитывает наиболее универсальные потребности бизнеса, выигрыш чаще чувствуют компании, которые занимаются некоей стандартной деятельностью. "Но,— добавляет эксперт,— в моем понимании, для такого рода компаний существует масса других форм регулирования, с которыми они сталкиваются и которые этим рейтингом не охватываются".
Инстинкт размножения бумаг
Примеров масса. Взять, скажем, регулирование рынка труда, которое Всемирный банк мониторит, но при расчете общего рейтинга Doing business не учитывает. В России трудовое законодательство очень жесткое, но эта жесткость, как отмечает Яковлев, "долго компенсировалась тем, что его не соблюдали", а "сейчас за этим стали следить, и для работодателей это выливается в дополнительные издержки". Или регулирование госзакупок — процедуры здесь постоянно усложняются как для заказчиков, так и для поставщиков. "Крайне низкая конкуренция на электронных аукционах — прямое следствие того, что для малых и средних предприятий участвовать во всех этих гостендерах и заполнять килограммы бумаг весьма накладно",— отмечает эксперт. И разумеется, ярким примером могут быть различные санитарные нормы и правила промышленной безопасности, на которые давно уже жалуются предпринимательские объединения.
"По нашим опросам, избыточная административная нагрузка обходится малому и среднему бизнесу в 20% от выручки, говорит Анастасия Алехнович, руководитель Экспертного центра при уполномоченном при президенте РФ по защите прав предпринимателей.— Огромные деньги. А ведь бюджет тоже несет затраты — на содержание контролеров. Но никто не соотносит затраты государства и бизнеса на эту систему и результат. Система статистики органов контроля и надзора настроена исключительно на количество проверок и количество выписанных штрафов. А если ведомство отчитывается этими показателями, как вы думаете, какая у него будет мотивация? Создать как можно больше требований, чтобы провести как можно больше проверок и оправдать бюджет".
Тему продолжает Андрей Яковлев: "У нас сама система управления устроена так, что она объективно генерирует новое регулирование. В сверхцентрализованной системе, где конкуренция осталась только бюрократическая, а политической не осталось, у бизнеса меньше каналов воздействия на органы власти. А любое нормальное ведомство хочет, чтобы у него было больше ресурсов: штат, фонд зарплаты, полномочия и т. д. Реализуются эти цели прежде всего через новое регулирование. Официальные аргументы могут быть разные. Один из наиболее традиционных — повышение стандартов безопасности. Процедура оценки регулирующего воздействия (ОРВ), конечно, есть, но помешать процессу расширения регулирования она способна с точностью до "политического веса" департамента ОРВ в Минэкономразвития".
Результаты порой изумляют. "Пример: в психиатрическую больницу пришел Роспотребнадзор и после проверки потребовал установить на окна решетки. Установили. Потратили большие деньги. Приходят пожарники: "Вы с ума сошли? Или убирайте эти решетки, или вешайте замки и отдавайте ключи ответственным за помещения пациентам",— рассказывает Анастасия Алехнович.— И таких примеров очень много. Какие нормы выполнять — непонятно, все равно оштрафуют". По мнению Алехнович, систему "необходимо пропустить через механизм дорожных карт", подобно тому, как было сделано с показателями Doing Business,— только тут карты придется составлять для 40 органов контроля и надзора.
"Технологию дорожных карт надо развивать,— убеждена Анастасия Алехнович.— Это, наверное, первый опыт системного подхода, и очень хорошо, что он есть. В таком формате мы можем решать вопросы, связанные с регулированием, подключением не только электроэнергии, но и воды, газа, тепла, вопросы контрольно-надзорной деятельности. Но все это только одна часть проблем бизнеса; вторая — экономическое развитие. Сейчас нет проблемы открыть банковский счет — проблема в том, что нет доступных кредитов. Нет проблем с регистрацией собственности — есть огромные проблемы с кадастровой переоценкой и начислением безумных налогов. Вот это все надо выносить в экономическую повестку. Но она должна быть цельная. А у нас ее до сих пор нет, и у каждого ведомства какие-то свои планы".
Впрочем, Россия тут вряд ли одинока. "Когда мы измеряем конкретные показатели деятельности некоего агента — такого, как правительство, которое должно выполнять несколько задач,— существует риск непропорциональной концентрации усилий на измеряемых показателях и игнорирования других задач, не менее важных",— указывается в докладе Doing Business-2016. Его авторы подчеркивают, что рейтинг покрывает лишь небольшую область регулирования и не касается вопросов коррупции, антимонопольной политики, качества рабочей силы или макроэкономической стабильности.