Ни одна программа правительства не обходится без намерений оптимизировать бюджетный сектор. Результаты неоднозначны: избиратели хронически недовольны тем, как работают образование и здравоохранение, а о том, что разрастается сеть почти неконтролируемых учреждений, дублирующих функции госорганов, просто не знают.
Фото: Глеб Щелкунов, Коммерсантъ / купить фото
Уже много лет сокращение бюджетников и бюджетной сети — догматический элемент любого экономического решения. Если бюджетный сектор, то обязательно раздутый, неэффективный, избыточный — ничего хорошего. Именно в нем сосредоточена низовая коррупция, работают плохо, ничего толком не производят.
Власти год за годом повторяют, что бюджетную сеть надо оптимизировать. В "Концепции долгосрочного развития до 2020 года" отмечалось, что "сокращение избыточной части государственного и муниципального секторов экономики" — стратегическая задача. 4 октября 2013 года глава Минфина Антон Силуанов говорил на Госсовете: "У нас более раздутая бюджетная сеть, даже если сравнивать с советским периодом... мы имеем раздутый и неэффективный бюджетный сектор, требующий постоянных растущих вливаний".
По факту это частично и борьба с самими собой. Ведь бюджетный сектор отнюдь не является чем-то уж совершенно чуждым власти. Бюджетная сеть формируется, действует, администрируется и контролируется все той же властью. С другой стороны, форма сети учреждений часто превалирует над целями и задачами. Их мощности, то есть штат, площадь занимаемого помещения, не всегда соответствуют реальному спросу населения на данные услуги.
Исторически сложилось, что многие учреждения обладают ресурсами, которым не соответствует нормальный объем обязанностей. Неудивительно, что эти ресурсы были использованы. Расцвела субаренда, повсеместно приводившая к открытию множества ларьков, магазинов и баров прямо в бюджетных зданиях. Однако это не зло в чистом виде, эта политика была рациональной, позволяла получать дополнительные средства в условиях скудного бюджетного финансового обеспечения.
Структурные, но неоднозначные
Борьба за сокращение бюджетного сектора, если судить по данным Росстата, привела к неоднозначным результатам. С одной стороны, за восемь лет общее количество работников бюджетных учреждений сократилось на 4% (591,2 тыс. чел.). С другой — в 2007 году бюджетники составляли 16,2% населения трудоспособного возраста, а в 2014-м — 16,4%. По отношению к занятым в реальном секторе (сельское хозяйство, рыболовство, строительство, добыча полезных ископаемых, транспорт, связь и т. д.) бюджетная доля выросла с 45,5% до 46,2%.
Поскольку оптимизация объекта управления — дело трудоемкое, неудивительно, что за те же годы общее количество работников государственных и муниципальных органов власти к 2014 году превысило 2,2 млн, увеличившись на 36%. Иначе говоря, штаб оптимизации вырос достаточно, чтобы пресечь любые попытки дальнейшего разрастания сети бюджетных учреждений.
Отмечаются и структурные изменения. Если в 2007 году в региональных бюджетных учреждениях было занято 22% всех бюджетников, то к 2014 году — уже 34%. Этому способствовала безостановочная реформа разграничения полномочий. Она, по сути, заключалась в том, чтобы отдать регионам все то, за что федеральный центр отвечать не хочет, а муниципалитеты — не достойны (не могут быть контролируемы с должной тщательностью).
Инфраструктура бюджетного сектора пережила обратные изменения. Количество бюджетных учреждений за эти семь лет выросло почти в 1,4 раза. А среднее количество занятых в расчете на одно бюджетное учреждение сократилось с 77,5 до 53,7 человека. И это объяснимо, если учесть, что в конечном итоге объект управления — учреждение, а не его работники.
Серьезно изменилась (в первую очередь в рамках применения 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений") и отраслевая структура бюджетного сектора. Была сокращена, переименована и оптимизирована немалая (если не основная) часть бюджетных учреждений, оказывающих социально значимые услуги населению. Вследствие чего и сама уже "вечная реформа" воспринимается гражданами преимущественно негативно.
Оценить же именно качество и объемы услуг в режиме "до и после оптимизации" исключительно сложно, если вообще возможно. Отчетные показатели госпрограмм весьма редко дают хотя бы отдаленное представление об эффективности бюджетной сети. Сведения, например, о результатах ЕГЭ по субъектам РФ недоступны.
Бюджетные подснежники
Важно, что помимо социально значимых бюджетных учреждений есть и иные. Те, основные функции которых практически никак не связаны с населением, но весьма органично соединены непосредственно с работой органов управления.
Речь идет об учреждениях, фактически являющихся подразделениями органов власти. Например, у Минсельхоза около 300 бюджетных учреждений (а еще ведь есть казенные и автономные), включая такие, как ФГБУ "Пресс-служба Минсельхоза России", "Правовой центр агропромышленного комплекса", "Специализированный центр учета в агропромышленном комплексе", "Центр экспертно-аналитической оценки эффективности деятельности агропромышленного комплекса".
Для Минэкономики это Институт макроэкономических исследований, Федеральный ресурсный центр по организации подготовки управленческих кадров, Совет по изучению производительных сил. Для Минтруда — Всероссийский научно-исследовательский институт охраны и экономики труда, Научно-исследовательский институт труда и социального страхования. И тому подобное — далее без остановок.
Каждое из таких учреждений имеет собственный аппарат управления, кадровую службу, бухгалтерию, закупочный центр, помещения и служебные автомобили, обслуживающий персонал, правовой отдел и секретарей, иногда — полноценный полиграфический отдел. По данным Росстата, в одном учреждении работает в среднем 54 человека. При этом доля работников, непосредственно занятых исполнением основных функций учреждения (то есть без учета упомянутых выше структур и категорий), вряд ли больше 30%.
Деятельность подобных контор заключается в основном в дублировании функций центрального аппарата соответствующего ведомства, например подготовке докладов, проектов нормативно-правовых актов, методических материалов. В результате фактически имеет место неоднократное расходование бюджетных средств.
Технология перерасхода основана на том, что одна и та же функция оплачивается несколько раз. Сначала деньги тратятся на содержание центрального аппарата, в список должностных обязанностей которого входит определенная работа (первая трата средств). Затем подразделение формирует бюджетное задание на ту же работу и "заказывает" ее бюджетному учреждению, которое, как правило, само задание и готовит (вторая трата средств, пусть и в меньшем размере). Бюджетное учреждение, обязанное по госзаданию выполнить эту работу (семинары, доклады, анализ, нормотворчество, презентации), в свою очередь фактически заказывает ее исполнение в форме проведения торгов (третья трата средств). Нередко при этом еще и исполнитель заказа отдает работу на субподряд. Бывает, что два различных бюджетных учреждения заказывают работу друг другу, что еще больше увеличивает бюджетные расходы.
Динамика численности занятых в бюджетных учреждениях по отдельным видам деятельности (тыс. чел.)
|
Источник: Росстат, расчеты автора.
Другая важная особенность таких вспомогательных бюджетных учреждений — практически неограниченная заработная плата. Формальные оклады здесь не играют значимой роли — основная часть выплачивается в виде премий, размер которых не ограничен. К тому же весьма часто бюджетные учреждения формируют завышенные начальные цены на выполнение работ, выставляемых на торги, и используют полученную экономию для премирования сотрудников.
Эта практика не только создает базу для неконтролируемого получения наличных средств, но и сопровождается схемой с "подснежниками" — это когда люди формально числятся в бюджетном учреждении (получая при этом огромное денежное вознаграждение), а на деле трудятся на центральный аппарат ведомства. Такие бюджетники не являются государственными или муниципальными служащими, а значит, на них не накладываются соответствующие ограничения.
Этот сегмент госсектора довольно велик. Без учета здравоохранения и образования общее количество бюджетных учреждений превышает 133 тыс., в них трудятся (дублируя соответствующие органы власти) 5,26 млн человек.
Только централизация вспомогательных "бюджетных" функций (правовая работа, кадры, закупки, бухгалтерия и т. п.) позволит сэкономить не меньше половины сегодняшних затрат на эту деятельность. Ревизия же государственных заданий на предмет их конкретности и избыточности, дублирования функций учредителей позволит еще больше увеличить высвобождаемые средства, не говоря уже об общеэкономическом эффекте, связанном с перенаправлением занятости в производственный сектор.
Программа-минимум
Итак, размер непроизводственного сектора российской экономики был и остается непозволительно большим, особенно сегодня, в условиях кризиса.
Реформа "бюджетной сети" — если все еще рассчитывать на ее успех — должна осуществляться в плотной координации с административной реформой, иметь систему планирования, включая стратегическое, и обеспечивать подотчетность, прозрачность, сопоставимость соответствующих ресурсов.
Между тем оптимизация бюджетной сети рутинно спотыкается, когда речь заходит о громких инициативах вроде кампании по возведению физкультурно-оздоровительных комплексов и детских садов. Свежий пример. Сейчас, когда основные действия в рамках укрупнения образовательных учреждений вроде бы осуществлены, а соответствующие конфликты, похоже, угасли, реализуется очередная идея по строительству новых и реконструкции имеющихся школ. Распоряжением правительства N2145-р (октябрь 2015 года) утверждена программа "Содействие созданию в субъектах РФ (исходя из прогнозируемой потребности) новых мест в общеобразовательных организациях" на 2016-2025 годы. Учитывая внушительный (2,8 трлн руб.) объем финансового обеспечения программы, вряд ли можно рассчитывать на успехи в деле оптимизации "избыточной бюджетной сети".
Вероятно, было бы оправданно введение моратория на подобные инициативы, пусть их авторы и прикрываются самыми благими намерениями. Не менее разумным шагом видится прекращение поддержки бюджетных учреждений, деятельность которых сводится к дублированию функций органов исполнительной власти.
Наконец, при формировании проекта бюджета на 2017 и последующие годы (учитывая фазу электорального цикла, это, вероятно, программа-минимум) стоило бы предусмотреть централизацию общих функций бюджетных учреждений — и таким образом высвободить для рынка десятки или даже сотни тысяч квалифицированных работников: юристов, кадровиков, бухгалтеров, секретарей, офис-менеджеров. А сэкономленными средствами распорядиться как-то более рационально.
Печеньки от госрепы
ДОХОДНОЕ МЕСТО
Куда пропадают вышедшие в тираж чиновники средней руки? И почему они, уйдя с госслужбы, как правило, начинают лосниться и слегка раздаются в талии? При том что успешно пересесть в удобное кресло в штаб-квартире крупной корпорации удается далеко не всем — это, скорее, участь чиновников покрупнее, а собственный бизнес вообще мало кому дается.
Многие становятся бюджетниками. Нет, не теми бюджетниками, которых все последние годы пытаются реформировать при помощи старинного рецепта "меньше кормить и больше доить". Не врачами и не учителями, а руководителями каких-нибудь "Центров изучения неизученных проблем при министерстве непознанного". Выписывают себе зарплату и секретаршу в рамках собственных представлений о скромном и прекрасном. Иногда получают поручения от родного министерства — как правило, сделать то, что вообще-то должны были сделать его чиновники, но что-то у них не задалось.
Или не бюджетниками, а квазибюджетниками. Это когда госзаказ приходит не напрямую от министерства, а опосредованно — от того самого "Центра". Тут, конечно, суеты немного больше: воды в отчеты лить приходится отчаянно много — а как иначе оправдать то, что работу одного министерского клерка выполняют иногда несколько десятков человек? Но на хлеб с маслом, а часто еще и с изрядным слоем икры разных цветов хватает.
Маленькая проблема: производство воды и прочие действия для соответствия стандартам, форматам и процедурам отнимают столько сил, что на содержательную работу их уже не хватает. На помощь приходят квазичастные подрядчики — консалтинговые и подобные им компании. Там тоже немало мест для бывших чиновников, а также для детей и друзей нынешних. Рабочие лошади там, разумеется, тоже есть — теоретически именно они и производят, например, красивые презентации, которые большие начальники показывают друг другу на очередном экономическом форуме.
Но и тут есть проблема. Соблюдение корпоративных стандартов, бесконечные совещания, многоуровневые согласования и невозможность найти в этой пирамиде хоть кого-то, кто был бы готов взять на себя ответственность хоть за какое-то определенное решение, отнимают у консультантов столько времени, что на решение изначальной задачи его уже не хватает.
Поэтому в конце цепочки появляется фрилансер — иногда студент, иногда клерк того самого министерства. И за какие-нибудь доли процента от стоимости первоначального заказа, и иногда за ночь его и выполняет. Иногда даже не полное фуфло получается, впрочем, заказ потом все равно по цепочке закапывают в горе бессмысленных бумаг, так что и не разберешь.
В общем, такая вариация на тему "Сказки о репке". С той разницей, что без дедки, бабки, внучки, Жучки и кошки легко можно было бы обойтись, а о трудовом подвиге мышки никто не узнает.