В вечно меняющемся мире бюджет РФ на 2017-2019 годы обещает стать островком стабильности: фиксированный объем расходов, постоянные приоритеты, неизменная уверенность лиц, причастных к расходам, в том, что призывы к экономии их не касаются, а все долгосрочные планы сейчас — не более чем формальность.
У главы Минфина Антона Силуанова руки по локоть в бюджете
Фото: Глеб Щелкунов, Коммерсантъ / купить фото
Деньги можно заморозить
Составление российского бюджета сродни публичному сеансу психотерапии: в Китае падают золотовалютные резервы, в Европе Brexit, в США снова потихонечку бурят, в самой России экономика нащупывает дно — точнее, как говорят в Минэкономики, совершает "колебательное движение в пределах нижнего этажа" (цитата по "Газете.Ру"), и политики малость нервничают из-за предстоящих выборов, зато проектировки бюджета РФ на три года — воплощение мечты о стабильности: с расчетной ценой нефти $40 за баррель Urals и расходами в 15,78 трлн руб. в год на протяжении всего периода (2017-2019 годы). Более того, это мало отличается от показателей, на которые по факту — а не по устаревшему еще до принятия закону — ориентируется бюджет-2016: 15,8 трлн руб. и все те же $40 за баррель.
Красивое число $40 к прогнозированию, конечно, имеет мало отношения — это лишь отражение ситуации, в которой на вопрос о будущей цене на нефть можно ответить "черт его знает", и это будет воспринято как признак ответственной аналитики. Гарантий, что средняя цена Urals, сложившаяся в июне 2016-го на уровне $46,49, не откатится, например, к $28,75, как в январе, нет никаких, и неудивительно, что правительство предпочло занять ответственную позицию. Правда, многие последние прогнозы цены на нефть выше $40, но, как отмечает руководитель Экономической экспертной группы Евсей Гурвич, "они меняются каждый месяц", и худшие 25% сценариев предполагают среднюю цену на 2016-2019 годы в районе $28. В условиях неопределенности, подчеркивает Гурвич, "правильный подход — это консервативное планирование: если цены окажутся выше — мы пополним сильно истощенный Резервный фонд, ничего плохого в этом нет".
Впрочем, судя по опубликованным Reuters бюджетным проектировкам, в 2017-2019 годах даже при цене на нефть выше $40 речь может идти разве что о меньшем использовании Резервного фонда — к его реальному пополнению можно будет перейти, если доходы бюджета окажутся выше 15,78 трлн руб. И одобренная правительством трехлетняя фиксация расходов на этом уровне, по сути, доступная во времена турбулентности замена бюджетному правилу. Само новое бюджетное правило, по которому в случае превышения нефтяными ценами планки $40-50 за баррель (граница пока не определена) дополнительные нефтегазовые доходы будут перечисляться в Резервный фонд, "может быть введено в 2019-2020 годах", указывал в недавнем интервью ТАСС замминистра финансов Максим Орешкин.
Продать, занять, потратить
При цене $40 за баррель, согласно расчетам Минфина, доходы бюджета будут постепенно увеличиваться (с 13 трлн руб. в 2016 году до 14,6 трлн в 2019-м): отчасти за счет перехода экономики к росту (0,8-2,2% ВВП); отчасти за счет улучшения налогового администрирования (вероятно, какой-то эффект будет получен от передачи администрирования страховых взносов в ФНС); отчасти, возможно, за счет попыток Минфина принудить госкомпании отправлять на дивиденды 50% прибыли по МСФО или РСБУ (в зависимости от того, по какой отчетности прибыль будет больше), а отчасти — от приватизации. Правда, большая часть приватизационных сделок, выручку от которых глава Минфина Антон Силуанов оценивал в 0,8-1 трлн руб., должна состояться в 2016 году, но в S&P Global Ratings высказывали сомнения, что эти планы будут реализованы, да и некоторые коллеги Силуанова в правительстве уже допускали перенос приватизации "Роснефти" и "Башнефти" на 2017-й. Пока на продажу выставлены только 10,9% акций АЛРОСА (книга заявок закрыта в пятницу 8 июля).
В принятом за основу сценарии бюджет останется дефицитным по 2019 год включительно, хотя дефицит и будет постепенно сокращаться: 3,3% ВВП в 2016 году, 3,2% в 2017-м, 2,2% в 2018-м и, наконец, 1,2% ВВП в 2019-м. Погашать разрыв придется из фондов — Резервного и ФНБ — и за счет заимствований. Впрочем, по подсчетам Минфина, к концу 2016 года от Резервного фонда (объем на 1 июля — 2,46 трлн руб.) останется 980 млрд руб., а к концу 2017-го — ноль. Можно с большой вероятностью предположить, что Резервный фонд будет полностью исчерпан уже в первой половине 2017 года. Остаются ФНБ и займы.
Основные траты из ФНБ запланированы на 2017-2018 годы: 783 млрд и 883 млрд руб. соответственно, в 2019-м — 87 млрд. Еще 788 млрд руб. за эти годы будет размещено в финансовые активы (предположительно в инфраструктурные проекты) — на конец 2019 года свободных средств в ФНБ останется 0,5 трлн руб. Общий объем фонда в 2017-2019 годах сократится с 4,8 трлн руб. до 2,9 трлн. И наконец, предположительно 1,3-1,5 трлн руб. в год составят чистые заимствования на внутреннем рынке — что при желании можно трактовать и как наличие у правительства договоренностей с госбанками, и как желание занять деньги у населения (на внешние рынки, естественно, никто не рассчитывает). Впрочем, не исключено, что Минфин планирует возможный объем займов с запасом, а на практике что-то продадут, что-то потратят, где-то, может быть, выручат цены на нефть.
Найти верное направление
Если все планы воплотятся, бюджет 2020 года, как надеются в Минфине, будет уже бездефицитным. И это, пожалуй, все хорошее, что можно сказать об утвержденных проектировках. Для получателей бюджетных средств фиксация номинальных расходов означает, что их финансовый "островок стабильности" не то чтобы совсем превратится в Атлантиду, но в реальном выражении неприятно уменьшится. Даже при условии падения инфляции ниже 5% (Минфин ожидает 4% в 2019 году), в 2019-м они получат на 8% меньше, чем в 2017-м. А в сравнении с 2016-м — почти на 13%, а то и похлеще, если принять во внимание заявление Силуанова, что в 2017 году незащищенные статьи (не связанные с пенсией, зарплатами, соцвыплатами) предполагается сократить еще на 5%.
Впрочем, дело даже не в реальном снижении финансирования по тем или иным бюджетным статьям. Во-первых, при нынешней низкой эффективности госрасходов их увеличение — занятие все равно малопродуктивное. Во-вторых, наращивать заимствования, чтобы, предположим, простимулировать экономику, бессмысленно потому, что, как указывает Гурвич, это оправданно, только "если мы имеем дело с временным замедлением. А мы перешли из состояния цена на нефть $100 за баррель к состоянию $50 за баррель на, как я предполагаю, 15 лет".
Пожалуй, более серьезная проблема в том, что в рамках сокращенного бюджета пока не видно перераспределения расходов, которое можно было бы трактовать как рост инвестиций в человеческий капитал — здравоохранение или образование: эти статьи, если пользоваться словами министра экономики Алексея Улюкаева, как раз самые "беззащитные". Правда, судя по предварительным предложениям Минфина, закрытая часть госпрограмм, к которой обычно относятся оборона и безопасность, также несколько сократится — но эти деньги уйдут на индексацию пенсий по плановой инфляции. И кроме затрат на пенсии и соцобеспечение вырасти должны только расходы на управление госдолгом и немного на программу развития промышленности.
С другой стороны, иного проекта и появиться не могло: серьезному сокращению оборонных расходов мешает отраслевой лоббизм, а решения по ключевым реформам — в первую очередь по развитию пенсионной системы — так и остались непринятыми, и есть все шансы, что до выборов в Госдуму приняты не будут. Как заметил собеседник "Денег", пожелавший сохранить анонимность, бюджет, по сути, много лет верстается по инерции: "Приоритетов нет. Никто из исполнителей не может понять, что это вообще за политика, стратегия и направления".
Направлений нет совершенно официально — в Минфине "Деньгам" пояснили, что "основные направления бюджетной политики" на ближайшие три года (обычно готовились к 1 июля), "как и проект поправок в текущий год, и проект бюджета,— все будет представляться и рассматриваться осенью". В правительстве, согласно заявлению премьер-министра Дмитрия Медведева, документы должны оказаться к середине октября. И насколько окончательной будет эта версия — еще вопрос.
Ведомства и сейчас бюджетные ограничения воспринимают скорее как пожелание — примером чему служит недавняя просьба главы Минсельхоза Александра Ткачева выделить дополнительно 23 млрд руб. в 2016 году, так как "эти деньги в принципе уже теоретически потрачены" (цитата по "Интерфаксу"). А осенью появится новое искушение — трактовать результаты выборов в Госдуму как повод потребовать увеличения расходов. "Технически готовность ведомств верстаться на год — нулевая,— заметил тот же анонимный собеседник "Денег".— А то, что выходит за рамки текущего года, вообще не воспринимается как реальность. Хотя если у Минфина получится сделать то, что задумали, уже будет хорошо,— по крайней мере после такого укола любое действие будет восприниматься как благо".