Прошлой осенью правительство лишило Межгосударственный авиационный комитет (МАК) основных функций, в том числе по сертификации авиатехники и ее производителей. Но создать российскую структуру, которая смогла бы полноценно заменить МАК, так и не удалось. Почему формирование нового органа требует нескольких лет работы, кто теперь будет сертифицировать российскую авиатехнику и как перераспределение функций обрадовало США и Китай, "Ъ" рассказал председатель Авиационного регистра (АР) МАК ВЛАДИМИР БЕСПАЛОВ.
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
— Что стало основной причиной перераспределения полномочий МАК? Какие были предпосылки к этому?
— Не могу однозначно ответить на этот вопрос. Могу сказать только одно: первичные шаги по перераспределению полномочий МАК в РФ предприняты в рамках разработки ФЗ-253 от 21 июля 2014 года, которым внесены поправки в ст. 8 Воздушного кодекса РФ в части наделения Росавиации полномочиями по выдаче разрешительных документов разработчикам и изготовителям гражданской авиатехники. Поскольку с принятием закона документы правительства, по которым МАК осуществлял функции уполномоченного органа по сертификации разработчиков и изготовителей в РФ, не были отменены или изменены, АР МАК продолжал работу по всем направлениям. То есть мнение, что старт перераспределению полномочий был дан в ноябре 2015 года, ошибочное.
Я с пониманием отношусь к тому, что любое суверенное государство, в данном случае РФ, на определенном этапе развития может принять решение о любых изменениях в системе исполнительных органов, занимающихся вопросами сертификации гражданской авиатехники, ее разработчиков и изготовителей. Это действительно вопрос оперативного и стратегического планирования. Решено создать национальный орган для функций, выполнявшихся до этого на межгосударственном уровне от имени стран СНГ. На фоне интеграционных процессов в различных форматах взаимодействия в других областях сделан шаг в противоположном направлении — ну что ж, к этому надо относиться с уважением. Единственное, чего хотелось бы от исполнителей решения,— спокойной организации непростого процесса, без излишнего ажиотажа или пиар-акций.
— Обсуждался ли вопрос перераспределения полномочий с Росавиацией, Минтрансом, представителями авиапрома?
— У меня складывается ощущение, что Минтранс РФ и Росавиация не настроены на конструктивные дискуссии с АР МАК о перераспределении полномочий. Там превалирует командно-административный стиль в работе, выражающийся в заявлениях типа "Я власть", "Мне поручено, и не надо никаких дискуссий". Хотя это странно, поскольку сертификаты летной годности для воздушных судов, выдаваемые Росавиацией, до сих пор базируются на соответствующих сертификатах типа АР МАК. Ведь для подавляющего большинства типов авиатехники Росавиация за семь месяцев так и не выдала своих сертификатов типа.
С Минпромторгом РФ и с российскими предприятиями авиапрома мы плотно взаимодействуем и, естественно, обсуждаем вопрос перераспределения полномочий. Вообще, предприятия серьезно обеспокоены развитием событий после ноября 2015 года, поскольку именно они в первую очередь зависят от реализации своей продукции, в том числе и за рубеж. А именно эти позиции резко деградировали в последнее время.
— В отрасли полагали, что действия АР МАК могли быть неофициальным ответом Росавиации за приостановку деятельности "Трансаэро" (глава комитета Татьяна Анодина — мать совладельца авиакомпании Александра Плешакова). Верно ли это?
— Я одинаково относился и отношусь ко всем авиакомпаниям. Для сертификаторов что "Аэрофлот", что "Трансаэро", что "ЮТэйр" или другие абсолютно одинаковы. В профессиональном смысле мы оказываем помощь всем перевозчикам, если в этом есть необходимость, и не более того. Поэтому не вижу здесь никакой связи.
— Какими сертификационными процессами сейчас занимается АР МАК?
— Есть перечень, в рамках которого ведется работа с производителями самолетов, вертолетов, двигателей. Мы плотно взаимодействуем с Минпромторгом в рамках сертификации производства авиатехники. Сертификация авиатехники происходит не в одночасье и даже не в одногодье, есть работы, которые длятся десятилетиями. К сожалению, известные события помешали АР МАК продолжить и завершить сертификацию вертолета Ми-38, который разработчик не мог сертифицировать более 20 лет. Как завершился процесс, мы даже не знаем. Известно лишь, что испытания, которые должны были обязательно состояться, физически не произошли, поскольку для них даже нет стендов. Мы не просто отстраненно наблюдаем за ситуацией — нас действительно очень беспокоит, что тот уровень безопасности, который был достигнут российскими разработчиками авиатехники во взаимодействии с АР МАК, сейчас совершенно определенно понижается.
АР МАК предъявляет требования к разработчику в соответствии с нормами летной годности, гармонизированными с аналогичными американскими и европейскими документами. То есть требует с разработчика того же, что европейцы и американцы, естественно, с учетом разницы в нормах летной годности. Поэтому теперь следует только говорить о менталитете, который может восторжествовать или нет. Возможно, России и не нужна такая безопасность полетов, как в Европе и США, возможно, нужна на уровне третьих стран. Поэтому у нас остаются вопросы к тем сертификационным документам, которые выписываются сейчас в виде одобрений от новой структуры и на непонятных основаниях добавляются к сертификатам МАК. Это нонсенс и противоправно.
Аналогичная ситуация складывается с приостановкой АР МАК действия старого сертификата типа на вертолет Ми-171 после серии аварий и катастроф из-за выявленных конструктивных недостатков. АР МАК выдал новый сертификат типа на доработанный вертолет, значительное количество вертолетов доработано под его требования. Но теперь Росавиация организовала кампанию по восстановлению старого сертификата, который мы отменили, чтобы не переделывать вертолеты Ми-8 (Ми-171 является его сертифицированным вариантом), которых эксплуатируется гораздо больше, но аттестат выдавался в СССР. Получается, что возврат к отмененному АР МАК сертификату означает, что страну устраивает более низкий уровень безопасности, уже скомпрометированный рядом аварий.
— Представители других стран, входящих в МАК, как-то выразили свою позицию в отношении происходящего?
— После развала Советского Союза возник настоящий парад суверенитетов бывших республик. В результате было принято соломоново решение — создать орган, который бы подчинялся только межгосударственной структуре (Совету по авиации и использованию воздушного пространства) и работал бы в интересах всех участников Минского соглашения. Если раньше, когда на самолет или вертолет выдавался сертификат типа АР МАК, то он признавался в любой другой республике без дополнительных работ — на национальном уровне выписывался свой сертификат, дублирующий наднациональный. В результате соблюдался суверенитет и не создавались дополнительные развернутые структуры.
Но в нынешних условиях участники Минского соглашения в гораздо большей степени воспринимают себя как самостоятельные субъекты международного права. Поэтому если РФ заберет полномочия по проведению сертификации на своей территории, то вряд ли участники соглашения так быстро признают чисто российский сертификат. Не стоит также забывать про большой парк в РФ воздушных судов и двигателей украинских производителей. Десятки самолетов украинской разработки эксплуатируются в РФ, около 80% российских вертолетов летают на украинских двигателях. Поэтому сейчас однозначно нужно совместно и позитивно работать.
— Финансовая составляющая деятельности МАК всегда вызывала вопросы. Из каких поступлений оплачивается работа комитета? Можно ли оценить взнос РФ и других членов МАК?
— Полагаю, что финансирование МАК осуществляется в соответствии со ст. 13 "Соглашения о гражданской авиации и об использовании воздушного пространства" от 1991 года, с которой легко ознакомиться. Данный вопрос вне сферы моей ответственности и компетенции. Могу лишь отметить, что это не относится к сертификации и АР МАК. В соответствии со ст. 8 Воздушного кодекса РФ, проведение сертификации осуществляется возмездно на основе договоров.
— Кто определяет стоимость работ по сертификации?
— Все фактически проведенные работы по сертификации оплачиваются за счет средств организаций, обратившихся с заявкой, и покрывают расходы, связанные с их выполнением. Мы разработали единый методологический подход к расчету стоимости и трудоемкости работ при сертификации воздушных судов, авиадвигателей, воздушных винтов, различных комплектующих, разработчиков авиационной техники, производств и т. д., основанный на финансовом законодательстве РФ. Подход согласован и одобрен российскими разработчиками и изготовителями гражданской авиатехники, а также Союзом авиапроизводителей России. В целом стоимость сертификации авиатехники, которую осуществляет АР МАК, составляет примерно 5-6% от стоимости услуг зарубежных сертификаторов.
— Какова вероятность, что функции МАК, связанные с расследованиями авиапроисшествий, также будут переданы другим госорганам? Этот реально?
— Это не наша сфера ответственности. Могу сказать только одно: видя со стороны, как работают коллеги, очень профессионально, с колоссальной нагрузкой, ездят по всем самым тяжелым точкам, ведут расследования, то в одночасье создать что-то либо подобное не получится. Исходя из того что процесс с сертификацией оказался провальным, с расследованиями точно будут думать аккуратнее.
— После перераспределения полномочий МАК многие представители авиапрома предлагали ввести переходный период на время создания АР РФ. Вы это поддерживаете?
— Мы не раз заявляли на всех уровнях, что результаты деятельности по сертификации, проводившейся Госавиарегистром СССР, а затем и АР МАК,— это очень солидный багаж, состоящий не только из выданных сертификатов, и нужно время, чтобы это профессионально осознать и переформатировать. Дело не в переходном периоде, а в глубине понимания процесса сертификации коллегами из федеральных органов. Поскольку один из принципов МАК звучит как "не навреди", то все процессы создания нового органа должны быть выстроены на профессионализме. Почему-то у многих участников процесса сложилось мнение, что стоит выписать два-три указа или постановления и все будет решено в один момент. Но жизнь вносит свои коррективы. Уже прошло более полугода, а мы работаем и планируем продолжать. Поэтому говорить о каком-то необходимом переходном периоде уже не очень актуально.
Очевидно, что коллеги пока не чувствуют или вовсе не знают базовых основ и нюансов процесса сертификации. Получается, что страна дает ресурсы — их надо освоить. И главное — вовремя оказаться в пищевой цепочке. С учетом событий, произошедших в ноябре, когда даже документ, в общем-то, не бог весть какой сложности не был корректно прочтен, говорить о чем-то более сложном пока не приходится. Создаваемый орган в лучшем случае сможет выдавать сертификаты, которые будут иметь право на жизнь в РФ, и эксплуатироваться такая техника будет здесь же. Действие сертификата, выданного МАК, автоматически распространяется на все республики, поскольку Россия входит в соглашения о воздушном пространстве. Кроме того, МАК имеет заслуженный авторитет в мировом сообществе сертификаторов. Поэтому при экспорте нашей техники за рубеж сертификат МАК признается.
Или, например, совершенно очевидно, что любые изменения или дополнения в сертификат типа, выданный АР МАК могут быть внесены только органом, выпустившим его,— АР МАК. Для нас выпуск Росавиацией изменений к сертификату типа АР МАК, нарушающий все общепринятые нормы, да и просто здравый смысл, стал такой же неприятной неожиданностью, как и для всей отрасли. АР МАК несет ответственность за все выданные сертификаты типа, и никакие изменения или дополнения в них недействительны, если не прошли проверку и утверждение в АР МАК. Мы предупредили авиапроизводителей и сертификационные органы других стран о недействительности такого рода волюнтаристских действий и информировали Минтранс и Минпромторг РФ о необходимости прекращения подобных неправомерных действий. Мы все видим, но не хотим усугублять ситуацию.
Такая ситуация способна привести к неопределенности в представлении о типовой конструкции образца авиатехники. Это помимо потенциальных угроз безопасности полетов порождает самые неожиданные сопутствующие риски. Например, возможны проблемы вплоть до отказа в выплате страхового возмещения при наступлении страхового случая с воздушным судном, типовая конструкция которого подверглась подобным интервенциям. Полагаю, что это порождено безответственностью и ощущением безнаказанности.
— Вы ведете консультации с Росавиацией на тему создания нового сертификационного органа?
— Я не берусь судить, как Росавиация планирует проводить или проводит работы по созданию этого органа. Но крайне желательно, чтобы коллеги понимали, какой они берут на себя груз ответственности. Необходимо очень тщательно продумать, как сделать в итоге продукцию качественной, чтобы ни в коем случае не снизить тот уровень безопасности, которого уже достигли разработчики авиатехники, работая с АР МАК.
Я всегда выступаю за конструктивное сотрудничество, АР МАК готов делиться опытом, а сотрудничество очень легко формализовать. Более того, именно такой подход принесет нашему авиапрому достаточно приличную экономию, поскольку не потребуется двойных сертификаций. Сейчас необходим комплексный подход для распределения трудовых и прочих ресурсов для оптимального выстраивания процесса и сборки пазла, чему нужно учиться десятилетиями.
— Какие основные последствия перераспределения полномочий МАК по сертификации уже проявились?
— Авиапром гораздо глубже понимает результаты всего произошедшего, поскольку создает авиатехнику, которую нужно реализовывать и за счет этого существовать. По ряду направлений сорваны бесперебойные поставки авиатехники за рубеж. Но пока не стоит уходить в конкретику, скажу лишь, что когда заграничные коллеги, с которыми АР МАК поддерживает устойчивую взаимосвязь, получают официальную информацию от Росавиации о том, что все документы АР МАК, выданные после 10 декабря 2015 года, нелегитимны, то у них возникает недоумение. Тем временем АР МАК, в соответствии с заявкой разработчика, поддержанной Минпромторгом РФ, которому постановлением N1283 и поручена сертификация производства, выписал четыре экспортных сертификата на самолет SSJ 100. Получается, что если документы АР МАК недействительны, значит приходится останавливать экспорт. В середине июля должен был состояться аудит новой российской системы сертификации представителями Национального комитета гражданской авиации Италии (ENAC), Европейского агентства авиабезопасности (EASA), но мероприятие не состоялось. По имеющейся информации, зарубежным партнерам пока некуда приезжать и нечего аудировать.
— В мае сообщалось, что Администрация гражданской авиации Китая (CAAC) приостановила сертификацию SSJ 100 в связи с изменениями в системе сертификации в РФ. Как можно исправить эту ситуацию?
— Перераспределение функций оказалось настоящим подарком зарубежным структурам, которые при наличии соглашений в области летной годности, заключенных с МАК, не могли эффективно бороться с зарождающимися экспортными возможностями гражданского авиапрома РФ.
— Почему?
— Приведу пример. АР МАК сертифицировал SSJ 100 в январе 2011 года, после этого европейские авиавласти продолжали его сертификацию год и один месяц. За это время они не нашли ни одного конструктивного недостатка, все уперлось в написание всевозможных документов. Понятно, что конкурентам невыгодно появление на европейском рынке российского самолета, но наличие соглашения и сертификата обязывает их открыть ворота. Начался экспорт SSJ 100 через Европу в Мексику, в Ирландию. И внезапно появляется постановление, которое стало прекрасным поводом, чтобы остановить импорт российских самолетов.
Аналогичный процесс происходит в КНР, где уже производится стопроцентный конкурент SSJ 100. Потому что Китай будет брать только то, что нужно самому Китаю. До этого в КНР не было оснований прекратить валидацию SSJ 100, потому что было подписано соглашение и прописана определенная процедура еще полтора года назад. А теперь соглашение о валидации можно положить на полку и остановить импорт SSJ 100. В результате мы сами себе обрезали экспорт, а ситуация только на руку конкурентам.
Прежде чем принимать такие решения, следовало просчитывать шаги. Если цель в том, чтобы окончательно зарубить авиапром и действительно допустить сюда на 100% зарубежную авиатехнику, то подход совершенно логичный, по-шахматному грамотный. А если ты что-то пытаешься сделать для отечественного авиапрома, значит, просто остается развести руками.
— В правительстве РФ понимают ситуацию?
— Мы нашли взаимопонимание с аппаратом правительства, администрацией президента РФ, тем более что у АР МАК еще есть достаточно большой фронт работ. В аппарате правительства достаточно грамотных квалифицированных специалистов, которые понимают, как должны функционировать гражданская авиация и авиапром. Поэтому после ноября на эту тему проводились совещания в аппарате правительства.
— Что обсуждалось?
— Мы обозначили существующие проблемы. Как правило, нас всегда слышат и поддерживают представители авиапрома. Минпромторг поддерживает нас, потому что к АР МАК никогда не было никаких претензий по работе. Я общался на эту тему в правительстве, АП. Конечно, не ошибается только тот, кто не работает. Поэтому мы всегда готовы к конструктивному сотрудничеству, а создание новой организации вполне правомерный ход в развитии гражданской авиации и авиапрома. Однако в итоге, как мне представляется, эта новая организация должна базироваться на принципе независимости процесса и результатов сертификации от давления разработчиков, эксплуатантов и структур, которые их регулируют. Сертификация — дама капризная, она не приемлет насилия и принуждения. Необходимо также, чтобы новая структура соответствовала международным стандартам и интересам российской промышленности. Но пока те действия, которые мы наблюдаем, выглядят как определенного рода диктат или даже шантаж, принуждение к сотрудничеству со стороны Росавиации, что совсем неправомерно. Разработчики должны сами определять, где им лучше сертифицировать авиатехнику.
— Зарубежные партнеры МАК — ICAO, EASA, FAA — уже отреагировали на перемены?
— На установление отношений и их оформление в виде первичных соглашений, процедур реализации соглашений уходили годы. Поэтому мы и сейчас поддерживаем самые тесные конструктивные отношения. Разумеется, ENAC, EASA будут проводить аудит создаваемого органа, но, судя по ответам, которые они уже получили из новой организации на предварительные запросы, стало понятно, что пока некуда приезжать. То же самое касается FAA. Они, хитро прищурившись, быстро пришли к выводу, что теперь они бы и рады, но в связи с получением Госдепартаментом США официальных нот МИД РФ о том, что теперь в России сертификацией ведает Росавиация, не могут получать заявки на валидацию российской техники от АР МАК. А от того органа, который себя позиционирует как новый регистр, еще не могут ничего получить, поскольку американской стороне тоже необходимо проводить аудит всей новой российской системы. На взаимное признание систем сертификации у МАК и FAA в середине 1990-х ушло более пяти лет.