Хочется иметь сбалансированный бюджет, не очень хочется повышать налоги, совсем не хочется резать расходы, особенно оборонные. Кажется, правительство знает о своей бюджетной политике только одно: печатать деньги оно не будет. Все остальное — область неопределенности.
Даже если глава Минфина Антон Силуанов и знает решение налогово-бюджетной головоломки, сообщать его коллегам он не торопится
Фото: Глеб Щелкунов, Коммерсантъ / купить фото
"Обсуждения бюджета идут в правительстве. Рассматриваются различные варианты и способы балансировки бюджета. Окончательное решение будет принято в ближайшее время" — официальные комментарии Минфина (цитата по ТАСС) по поводу бюджета на 2017-2019 годы и возможных контуров налоговой политики могли бы занять достойное место в коллекции комментариев сколь правдивых, столь и бесполезных, задайся кто-нибудь целью такую коллекцию собрать.
Содержательная их интерпретация возможна, пожалуй, только одна: с тех пор как два месяца назад, в начале июля, правительство согласилось принять за основу проектировки, предусматривающие заморозку расходов бюджета на уровне 15,78 трлн руб. в год на всю трехлетку (см. "Деньги" N27 за 11 июля 2016 года), оно убедилось, что чудес не бывает. Получить Госдуму, где 76% мест будет у "Единой России", как показала практика, вполне возможно, но заставить вырасти цены на нефть до уровня, на котором стоит всерьез пересматривать прогноз,— это вряд ли.
В уточненном прогнозе социально-экономического развития, который обсуждался 21 сентября на совещании у премьера Дмитрия Медведева, оценка на 2016 год повышена до $41, что логично: средняя цена Urals в последние месяцы еще выше. По данным Минфина, среднее за период с 15 августа по 14 сентября — $45,5, среднее с начала года — $39,4. Тем не менее прогноз на 2017-2019 годы в базовом сценарии по-прежнему предполагает, что средняя цена нефти Urals составит около $40 за баррель. И хотя у Минэкономики есть и более оптимистичные сценарии (по сведениям "Ведомостей", с ценой нефти $50-55), но опыт, заявил Медведев, "подсказывает, что в условиях, подобных нынешним, лучше придерживаться сдержанной оценки, возможно, чуть более осторожной, чем требуется на первый взгляд".
Разнообразие рисков
Обстоятельства, вынуждающие быть осторожнее, известны. Во-первых, на 1 сентября от Резервного фонда осталось $32 млрд вместо почти $50 млрд на начало года, и, по предварительным (еще июльским) оценкам Минфина, фонд в базовом сценарии будет полностью исчерпан в первом полугодии 2017-го.
Во-вторых, наличие у Минэкономики оптимистичных сценариев на 2017-2019 годы и отсутствие катастрофических вовсе не исключает вероятности того, что реализуется не базовый и не оптимистичный "базовый плюс" или "целевой", а стрессовый сценарий. Никто не знает, к примеру, как будет повышать ставки ФРС США, когда схлопнется китайский пузырь, и не случится ли, что эти факторы, как сказал на конференции Fitch Ratings замминистра финансов Максим Орешкин, "сыграют одновременно", обвалив цену нефти до $30. Бюджет, построенный на $40 за баррель, адаптировать к такой ситуации проще, чем бюджет, построенный на завышенных ожиданиях.
Минфин вроде бы продолжает рассчитывать на доходы от "большой приватизации", но, во-первых, это разовые деньги, и, во-вторых, со стороны этот источник не кажется надежным
И в-третьих, даже базовый сценарий "три года по $40" в уточненном варианте выглядит немного более пессимистичным, чем представлялось: в 2016-м Минэкономики ждет падения ВВП на 0,6%, прогноз динамики ВВП на остальные три года понижен по сравнению с предыдущим вариантом на 0,1-0,2 п. п. В 2017 году ожидается рост на 0,6%, в 2018-м — на 1,7%, в 2019-м — на 2,1%. А более медленное, чем ожидалось, восстановление экономики может помешать Минфину реализовать его планы по сокращению бюджетного дефицита в 2017-2019 годах на 1 п. п. ежегодно (в 2017-м — 3,2% ВВП, в 2018-м ---2,2%, в 2019 --1,2%).
Доходы не резиновые
Короткий ответ на вопрос, удастся ли Минфину сократить дефицит "по плану" при условии заморозки расходов на уровне 15,78 трлн руб. и сохранении средней цены на нефть на уровне $40,— "нет", полагает экономист "ВТБ Капитала" по России и СНГ Александр Исаков. По его подсчетам, по этому сценарию в 2017 году дефицит бюджета может достичь 4,1% ВВП, в 2018-м — 3,2%, а в 2019-см-- 2,6%, то есть со временем дефицит будет снижаться, но куда медленнее, чем хотел бы Минфин. Впрочем, как уточняет Исаков в обзоре бюджетной политики, на вопрос о возможности снижения дефицита до 1,2% к 2019 году есть и "чуть более длинный ответ: "Возможно, при условии роста доходов"".
Минфин вроде бы продолжает рассчитывать на доходы от "большой приватизации", но, во-первых, это разовые деньги, по сути, замена использованию Резервного фонда и ФНБ, и, во-вторых, со стороны этот источник не кажется надежным. Поначалу утверждалось, что приватизация уже в 2016 году принесет бюджету около 1 трлн руб., однако пока продано только 10,9% акций АЛРОСА на 52,2 млрд руб., а приватизация целого ряда других компаний (в частности, ВТБ и "Совкомфлота") если не формально, то по факту отодвигается на 2017 год — интересы слишком многих сторон приходится согласовывать.
Среди идей, сведения об обсуждении которых утекали в СМИ, не только повышение НДПИ на нефть (около 200 млрд руб. дополнительно), газ и газовый конденсат (179 млрд руб.), но и введение акциза на сладкие напитки
Предложения Минфина поискать возможности роста налоговых доходов в такой ситуации выглядят логичными: когда роста экономики нет, нет и естественного роста налоговой базы, так что остается либо улучшать администрирование, либо вводить новые налоги и повышать старые. Среди идей, сведения об обсуждении которых утекали в СМИ, не только повышение НДПИ на нефть (около 200 млрд руб. дополнительно), газ и газовый конденсат (179 млрд руб.), но и индексация акцизов на сигареты, введение акциза на сладкие напитки, НДС на интернет-торговлю и даже повышение на 1 п. п. всех основных налогов сразу — налога на прибыль, НДС, НДФЛ и страховых взносов.
Последняя идея, правда, представляется уже чистым троллингом, но, скажем, вариант фискальной девальвации — повышения НДС с одновременным введением единой ставки страховых взносов и ликвидацией пороговых значений, сверх которых взносы начисляются по пониженным ставкам,— похоже, рассматривается вполне всерьез. По крайней мере, намеки на возможность такого обмена мелькали в документах Минфина еще в феврале, и за полгода дискуссия по этому вопросу не утихла, а только усилилась. Единую ставку взносов, по последней версии, предлагалось ввести уже с 2017 года и постепенно снижать на 1-2 п. п., до 26% к 2019-му (сейчас суммарная ставка взносов 30%), а НДС — повысить до 20%, постепенно доводя до этого уровня и НДС на те товары, которые сейчас облагаются по ставке 10%.
Но, во-первых, эффект от подобных новаций может оказаться куда меньше, чем следует из предварительных оценок. К примеру, по мнению Исакова из "ВТБ Капитала", влияние на бюджет фискальной девальвации, если она состоится, будет скорее нейтральным. Во-вторых, большинство идей Минфина, не связанных с налогообложением нефтегазового сектора, нельзя реализовать раньше 2018 года — это противоречило бы обещанию Владимира Путина не увеличивать нагрузку на бизнес. А в-третьих, правительство, похоже, пока само не пришло к пониманию, какой оно хочет видеть налоговую политику. "Налоговая система — очень чувствительная система. Нужно сначала все продумать, а потом предложить комплексное решение",— заявил первый вице-премьер РФ Игорь Шувалов в интервью РБК.
Расходы неурезаемые
Разумеется, решать проблему бюджетного дефицита можно и с другой стороны: вместо поиска доходов и изобретения новых способов налогообложения урезать расходы. Но эта задача не менее тривиальная: после решения правительства провести в январе 2017-го единовременную выплату пенсионерам (по 5 тыс. руб., всего на 221,7 млрд) возникли подозрения, что Минфину уже в 2017 году не удастся удержать расходы бюджета на уровне предполагаемой "заморозки". Будет эта выплата осуществляться в рамках обговоренных ранее 15,78 трлн руб. (за счет, например, перераспределения расходов между статьями), или ее надо рассматривать как увеличение общей суммы расходов, не поняли даже в ЦБ. По крайней мере, в бюллетене "О чем говорят тренды" ЦБ на всякий случай рассмотрел оба варианта.
Но и без единовременной выплаты попытка заморозить расходы наталкивается на естественное сопротивление ведомств. Не потому, что сомнительна сама идея, а потому, что, если правительство останется верным намерению индексировать пенсии по уровню инфляции предыдущего года, "заморозка" неизбежно должна означать: трансферт ПФР будет расти за счет остальных статей. И, как сообщал Reuters, в начале сентября на предложение Минфина сократить на 6% все расходы бюджета, включая военные, но исключая социальные, президент отреагировал требованием "безусловно выполнить" все ранее взятые "обязательства в области обороны и безопасности".
Конечно, по мере приближения дедлайна (бюджет должен оказаться в Госдуме к 1 ноября) какой-то вариант правительство выберет, и пока самая оптимистичная новость состоит в том, что выходом из ситуации "Налоги повышать нельзя, а расходы резать не хочется" вряд ли станет решение просто напечатать деньги. По крайней мере, Дмитрий Медведев в "Вопросах экономики" (N10 за 2016 год) заявил, что правительство не может "допустить популизма — ни словесного, ни тем более бюджетного".