Безымянная нужда

Российская система социальной помощи самая громоздкая в мире: около 800 мер и 300 категорий получателей, среди которых спортсмены с тренерами, вдовы прокуроров и даже победители конкурсов красоты. А вот реально нуждающихся не так уж много. Ситуация изменится, только если помощь станет адресной.

АЛЕКСАНДР ЗОТИН

Каждый рубль, выделенный из бюджета на социальные программы, повышает доход бедных всего на 11 копеек. Меры адресной поддержки малообеспеченных (специальный раздел соцпомощи) немногим лучше — из каждого рубля бедным достается 28 копеек. Программа снижения бедности в России не достигает своих целей, а то и близка к провалу — таковы основные итоги панельной дискуссии "Социальная политика: эффективные способы борьбы с бедностью", состоявшейся на недавнем Московском финансовом форуме. Виновата неэффективная система социальной защиты, доставшаяся стране в наследство от СССР и дополнительно изуродованная в постсоветские годы.

Российская система социальной помощи по некоторым параметрам напоминает скандинавскую, отмечает ведущий экономист Всемирного банка Руслан Емцов. По крайней мере, общая черта — высокий охват населения мерами социальной помощи и низкая доля (около 16%) адресной (т. е. нацеленной на поддержку малоимущих) помощи в социальном обеспечении. Но в Скандинавии очень низкий уровень бедности и неравенства, и адресность в условиях, когда все более или менее равны, не особо нужна. Более бедные страны с высоким уровнем неравенства, похожие на Россию, имеют другую структуру социальной помощи — в ЮАР, Чили, Уругвае доля адресных мер помощи превышает 90% всей соцподдержки.

Свалка льгот

"Система мер социальной поддержки населения "версия 1.0"-- советское наследие, сформировавшееся в 1990-х,— отмечает руководитель Центра финансов социальной сферы Олеся Феоктистова.— А сегодняшние почти 800 мер для 300 категорий получателей на федеральном уровне и около 100 в каждом регионе вообще не система, а конгломерат". Причем "конгломерат" — довольно мягкое слово. В той же Греции, славящейся неэффективностью социальной поддержки,— 150 мер.

Хотя принцип адресности помощи был закреплен в законодательстве еще в 1999 году, фактически он не работает. Попытки реформировать систему в 2000-е (монетизация льгот "версия 2.0" в терминологии Феоктистовой) в сторону большей адресности провалились — из 800 мер поддержки сегодня лишь 5 адресных.

На социальную защиту идет 14% ВВП (30% расходов бюджета), на адресную поддержку бедных — всего 0,4%

Получают социалку семь из десяти человек, если учитывать пенсии и льготы; если исключить пенсии — четыре из десяти (точнее, 42%): достаточно попасть в одну из почти 300 категорий получателей. Авторы доклада Научно-исследовательского финансового института (НИФИ) и Всемирного банка "Эффективная социальная поддержка населения. Версия 3.0: адресность, нуждаемость, универсальность" выделили несколько основных групп: "За особые заслуги" — 139 мер и 37 категорий получателей, "За особые условия труда (службы)" — 117 и 82, "Компенсация вреда, потери, ущерба" — 450 и 131. Из них выделяются "ветераны труда" — 9 млн граждан, "региональные ветераны труда" — 4 млн, "сельские специалисты" — 1,5 млн.

"Механизм предоставления льгот использовался властью для формирования лояльных групп населения с высокой электоральной активностью",— утверждается в исследовании.

Россия — щедрая душа!

Среди получателей льгот немало вовсе не бедных граждан. Разумеется, не забыли себя чиновники. Размер доплат к пенсии бывших государственных служащих по регионам неоднороден и составляет от нескольких сотен рублей до десятков тысяч. Одни из самых значительных выплат, по данным авторов доклада, в Саратовской области: рядовые госслужащие получают доплату в 7 тыс. рублей. А особо заботившиеся о жителях области больше: лица, работавшие депутатами облдумы, служившие в Счетной палате, областном правительстве — до 96 тыс. рублей.

Неплохо живут граждане, имеющие различные звания и награды, чемпионы Олимпийских, Паралимпийских, Сурдлимпийских и прочих игр и их тренеры, члены Всероссийских творческих союзов писателей, художников, композиторов, театральных деятелей, а также члены их семей и даже вдовы и вдовцы. При этом шоумены часто получают целую коллекцию доплат одновременно на федеральном и региональном уровнях. А подобное дублирование льгот из федерального бюджета, как отмечают авторы доклада, в случае с дотационными регионами является нарушением законодательства РФ.

Цели по бедности

*В Концепции долгосрочного социального развития РФ до 2020 года.

Источники: Концепция долгосрочного социального развития РФ до 2020 года, НИФИ, Всемирный банк.

В регионах, впрочем, льготы вообще часто назначаются ad hoc, или, попросту говоря, "с потолка". Среди мер поддержки семей с детьми — ежемесячные смехотворные детские пособия, которые во многих регионах составляют 115-150 рублей, различные целевые выплаты школьникам, на питание в школе, компенсации на оплату услуг в дошкольных учреждениях, "праздничные" выплаты к Новому году, Дню семьи, 1 сентября и даже к Пасхе (вне зависимости от вероисповедания и религиозных убеждений), компенсации и льготы на оплату жилья и коммунальных услуг, выплаты при рождении ребенка и при достижении им определенного возраста, плюс услуги и льготы в натуральной форме, например лекарственное обеспечение, обеспечение питанием, бесплатный или льготный проезд, льготный отдых и т. д. Только в Москве поддержка семей с детьми — это 17 выплат и 7 мер натурального характера. Разумеется, поддержка предоставляется категориально, то есть и нищим, и богатым семьям без разбора.

Иногда система доходит до абсурда — самостоятельной категорией получателей социальной помощи становится либо конкретная семья, либо вообще индивид. В отдельном правовом акте пишется об установлении ежемесячного пособия или доплаты к пенсии "Ивану Ивановичу Иванову", например, "за значительный вклад в социально-экономическое развитие области". Странность выделения категорий граждан, претендующих на социальную помощь, не имеет границ: здесь и руководители госпредприятий, и вдовы прокуроров, и даже призеры общероссийского фестиваля красоты "Краса России 2014" (обеспечение жильем).

Практически все перечисленные группы не входят ни в одну международную классификацию мер социальной поддержки. По последним, кстати, есть специальная рекомендация Международной организации труда (МОТ) N202, которая гласит, что меры господдержки, относящиеся к базовым социальным гарантиям,— это поддержка: 1) ребенка; 2) по болезни и на медицинское обслуживание; 3) по беременности и родам; 4) по инвалидности; 5) по старости; 6) по случаю утраты кормильца; 7) по безработице; 8) при производственной травме, 9) работающих, если их заработки ниже прожиточного минимума.

Поддержка иных категорий граждан может осуществляться, но из бюджетов соответствующих ведомств, а никак не через систему соцзащиты населения, отмечает Феоктистова.

Размер прожиточного минимума также определяется регионами, и тоже довольно произвольно. Причем интересы региональных властей нередко далеки от целей снижения бедности. "Занижая (уровень прожиточного минимума.— "Деньги"), они могут сокращать расходы на помощь малоимущим, а завышая — оказывать политическое давление на федеральный центр",— отмечается в докладе.

Пенсия работающим пенсионерам — это, по сути, тоже форма неадресной помощи. Причем в среднем небедным гражданам: небедные они не только потому, что получают и зарплату, и пенсию, но еще и оттого, что зарплаты у старших возрастных когорт обычно выше, чем у молодых специалистов. "Базовую часть пенсии надо определять по принципу нуждаемости, а не выплачивать одинаковую для всех, как сейчас,— считает глава экономической экспертной группы Евсей Гурвич.— Средний душевой доход работающих пенсионеров выше среднего дохода гражданина в полтора раза". Гурвич считает, что можно было бы перераспределить социальную помощь в пользу действительно нуждающихся, например повысить относительно низкие пенсии инвалидам.

Поддержка через дядю

Другая негативная черта российского конгломерата социалки — косвенная помощь. Многие льготы до сих пор предоставляются не путем компенсации расходов на покупку товара или услуги самому нуждающемуся, а путем субсидирования цен (тарифов) на товары/услуги. Например, в 2015 году в расходах бюджетов регионов 855 млрд рублей пошло на услуги ЖКХ, из которых 135 млрд рублей — безвозмездные перечисления организациям. Из них, по расчетам авторов доклада, не менее 70% — субсидии поставщикам коммунальных услуг для компенсации "тарифных убытков".

Потенциально коррупционная схема могла бы быть заменена прямым предоставлением средств конечным потребителям услуги, если они действительно нуждаются. И кстати, это помогло бы ликвидировать еще одну диспропорцию: сейчас субсидии "размазываются" по всем потребителям, то есть те, у кого квартира больше, получают больше госпомощи.

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

Еще пример — меры по поддержке (субсидированию) ипотеки. Во-первых, по мнению авторов доклада, сама по себе мера абсурдна, так как получатели ипотеки не самые бедные люди, во-вторых, льгота почему-то предоставляется не конечному покупателю жилья, а банкам и, косвенно, девелоперам.

Еще один масштабный пример подобной "социалки для богатых" экономисты НИФИ и Всемирного банка не рассматривают. Речь о скрытых энергетических субсидиях, а именно о налоговом режиме в России, который искусственно занижает внутренние цены на бензин за счет экспортных пошлин. В результате богатые получают львиную долю энергетических субсидий (так как у богатых больше машин, и машины эти мощнее), а бюджет недобирает сотни миллиардов рублей, которые можно было бы направить на адресную помощь нуждающимся.

Адресность как панацея

Практически все экономисты сходятся во мнении, что решение проблемы бедности в России — реформирование системы социальной помощи в сторону ее адресности и сокращения конгломерата льгот до простых мер, критерием которых была бы нуждаемость (низкие доходы). По меньшей мере, такова тенденция развития социальной помощи во многих странах, например в Великобритании, где с недавних пор шесть разных мер соцподдержки стали заменяться одной мерой, основанной на критерии нуждаемости.

Впрочем, как считает замдиректора ИМЭМО РАН Евгений Гонтмахер, для некоторых категорий граждан, в отношении которых существует общественный консенсус, например для инвалидов или многодетных семей, стоит сохранить социальную поддержку вне зависимости от нуждаемости. Просто потому, что эти категории, в отличие от многих других, включают очень высокую долю действительно нуждающихся.

Дело шланг

Проверка нуждаемости не входящих в такие "консенсусные группы" — отдельная задача. В Волгоградской области еще в начале 1990-х опробовали адресную помощь бедным на основе нуждаемости. Как рассказывает глава областного комитета соцзащиты населения Лилия Заботина, вначале власти работали только с одним критерием нуждаемости — доходами. А потом решили посмотреть на имущество "бедных" и подали запрос (к слову, платный) в Росреестр. В итоге концепцию помощи пришлось пересматривать — среди бедных по доходам оказались владельцы дорогих машин, нескольких объектов недвижимости и даже яхт. Поэтому смотреть надо не только на доходы, но и на имущество.

Проблема бедности не в том, что у государства не хватает денег на ее решение,— они есть. "Мы не хотим экономить деньги, мы хотим тратить их эффективно",— говорит Феоктистова. Но для этого надо преобразовать (по сути, сломать) существующую систему соцпомощи на законодательном уровне. А именно, как отмечается в докладе: 1) опираться на международные стандарты соцпомощи; 2) оценивать нуждаемость с учетом всех доходов и имущества; 3) ввести универсальное пособие для малоимущих; 4) изменить межбюджетные отношения, чтобы бедные, живущие в "бедных" регионах, не получали помощи меньше, чем бедные из "богатых" регионов.

Причем решение может быть быстрым. Как рассказывает руководитель программ по социальной защите Всемирного банка Анди Мейсон, некоторые страны добились резкого повышения эффективности адресных программ за три-четыре года, и многие из них имеют немало общих черт с Россией.

Как следует из доклада НИФИ и Всемирного банка, увеличить помощь тем, кто в ней нуждается, невозможно, сохранив систему категориальных выплат. Сейчас через введение критериев нуждаемости регионы пытаются справиться со своими раздутыми социальными бюджетами. Но самые "вредные" категориальные выплаты, установленные по федеральному законодательству ("За заслуги" и т. п., где доля небедных среди получателей — 98%), остаются нетронутыми. А под нож идут более полезные с точки зрения борьбы с бедностью выплаты — пособия для семей с детьми (доля небедных среди получателей ниже — 73-79%). Поэтому без введения критерия нуждаемости почти для всех получателей категориальных льгот (возможно, за редким исключением вроде тех же инвалидов) и чистки списка самих категорий не обойтись.