Сложности, возникшие с подготовкой поправок в думский регламент, показали, что парламентарии отвыкли писать законопроекты самостоятельно. От сложившейся практики, когда на помощь депутатам приходили юристы Администрации президента, новый спикер Вячеслав Володин явно желает отказаться. Как пишутся законы в новой Думе, разбиралась корреспондент "Власти" Софья Самохина.
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Азаров / купить фото
Для перешедшего 5 октября со Старой площади на Охотный Ряд Вячеслава Володина многое изменилось — как с точки зрения публичности, так и функционала. Как у куратора внутриполитического блока Администрации президента (АП), у него всегда были подчиненные, готовые написать и провести в Думе любые политические законопроекты. Теперь подготовка таких инициатив — головная боль самого Володина. Первой попыткой самостоятельного законотворчества оказались поправки в думский регламент, ужесточающие вопросы дисциплины. На прошлой неделе депутаты приняли их, отменив голосование по доверенности. За прогулы не будет засчитываться болезнь, участие в официальной думской делегации, подписанная спикером командировка. У членов совета Госдумы еще одна уважительная причина — "исполнение полномочий члена совета" палаты.
Изменения думского порядка работы были анонсированы еще 12 октября. Авторами были названы высокопоставленные однопартийцы нового спикера — лидер фракции "Единая Россия" Владимир Васильев, его первый заместитель Андрей Исаев и вице-спикер Сергей Неверов. Уважительной причиной для отсутствия на пленарном заседании первоначально предлагалось считать лишь временную недееспособность, то есть болезнь. С текстом проекта ознакомиться было невозможно — его не опубликовали в думской базе.
Через неделю стало известно, что единороссы предложили расширить список уважительных причин, включив участие парламентария в думской делегации и нахождение в командировке. Вскоре Сергей Неверов в перерыве пленарного заседания сообщил, что в регламенте появится еще одна уважительная причина для прогулов — "исполнение полномочий члена совета" палаты. Чтобы спикер Госдумы мог участвовать, например, в заседаниях Совбеза. Вместе с тем выяснилось, что поправки необходимо перевнести.
Но даже после того, как текст был перевнесен и одобрен профильным комитетом по регламенту, пробелов в нем все равно осталось много. При рассмотрении текста постановления на пленарном заседании зампред комитета по делам национальностей единоросс Елена Ямпольская сообщила, что 2 декабря в Санкт-Петербурге пройдет заседание президентского Совета по культуре, в работе которого участвуют и рядовые депутаты. Но уважительная причина в таких случаях предусмотрена только для членов совета Госдумы. "Будем в таких случаях откомандировывать",— успокоил ее Сергей Неверов.
Обычно проект закона или постановления вносится в Госдуму не как идея для обсуждения, а как готовая, законченная инициатива. Теперь же дискуссия между фракциями проводилась в процессе
"Поправки перевносили не потому, что они плохо написаны, а потому, что их изначально вкинули как идею для обсуждения с другими фракциями,— возражает собеседник "Власти" в Госдуме.— После чего была развилка — перевносить текст или делать поправки". Между тем обычно проект закона или постановления вносится в Госдуму не как идея для обсуждения, а как готовая, законченная инициатива. Обсуждение же проводится при рассмотрении проекта сначала в первом, а потом и во втором чтении. Теперь же дискуссия между фракциями проводилась в процессе. За это время "концепция поменялась — не в целом, но в очень существенных деталях, поэтому и решили перевнести", продолжает собеседник.
В еще более затруднительном положении, чем сейчас, может оказаться руководство Госдумы, когда возникнет вопрос о политических законопроектах. Таких, как, например, закон о НКО--иностранных агентах или "закон Димы Яковлева", которые принимались депутатами шестого созыва, но активно готовились на Старой площади. За взаимодействие с Федеральным собранием в управлении президента по внутренней политике (УВП) сейчас отвечает бывший глава аппарата Общественной палаты Сергей Смирнов. Он посещает по должности заседания совета Думы, а также президиум фракции "Единой России", но вряд ли может оказать профессиональную помощь депутатам Госдумы.
Помощников-юристов в окружении Володина немного. В исполкоме партии есть два непрофильных департамента — по уставной деятельности и правовому обеспечению избирательных кампаний — в них работает по четыре человека в каждом. В аппарате фракции (по крайней мере, в шестом созыве) есть две группы — по обеспечению законодательной деятельности и по координации вопросов законодательной деятельности. В каждой из них трудится по шесть юристов. Собеседник "Власти" в аппарате фракции рассказывает, что первая группа отвечает за подготовку выдержек из законопроектов для сайта фракции, думской повестки (они кратко объясняют суть законодательных изменений). Вторая — курирует работу комитетов, которые возглавляют не единороссы. Таким образом, пока штат юристов у депутатов-единороссов не велик.
Один из руководителей комитетов уже признался "Власти", что c момента начала работы созыва комитеты успели "прогнать" практически все проекты, оставшиеся в наследство от предыдущего созыва, а новых законопроектов нет. На 24 октября всего в Думу было внесено 84 законопроекта. Из них за авторством единороссов — всего четыре. Два из них подготовили Илья Костунов и Николай Ковалев (устанавливают ответственность за самовольную добычу драгметаллов), еще один разработал Павел Крашенинников (требования вносить поправки в КоАП отдельным законопроектом), четвертый — Анатолий Выборный с Антоном Жарковым (усиление уголовной ответственности за коррупцию).
Все эти депутаты имеют опыт работы как минимум в предыдущем созыве, а Николай Ковалев и Павел Крашенинников и вовсе являются депутатами с 1999 года. Это означает, что за предыдущие годы они обзавелись аппаратом и юристами в нем, которые помогают вести законотворческую работу. Кроме того, внесенные депутатами поправки относятся к их профильной деятельности, политическими законопроектами они не занимаются.
Не будет теперь на Охотном Ряду и еще одного из самых юридически грамотных депутатов — Владимира Плигина, возглавлявшего комитет по конституционному законодательству три созыва подряд.
Источник "Власти" в аппарате Госдумы полагает, что на Охотном Ряду "масса профессиональных депутатов, которые могут написать проект закона, в случае необходимости проконсультироваться с ГПУ (государственно-правовое управление.— "Власть"), что они и раньше иногда делали". На вопрос, чем можно объяснить неактивное законотворчество со стороны депутатов-единороссов, собеседник сказал: "Давайте подождем. Еще мало времени прошло". Парламентарии не спешат с законотворчеством, потому что на первом пленарном заседании 5 октября в своей речи в качестве кандидата в спикеры Вячеслав Володин обращал внимание на то, что принимаемые законы должны быть качественными, напоминает источник, близкий к спикеру Госдумы.
Между тем, например, депутаты фракции "Справедливая Россия" с начала созыва внесли в Думу 19 законопроектов. Большая их часть касается реализации предвыборной программы "Двадцать пять шагов к справедливости".
В АП вмешиваться в законотворческий процесс не собираются — для этого есть избранные депутатами члены президентского движения ОНФ
На Старой площади, по сведениям "Власти", вмешиваться в законотворческий процесс не собираются — для этого есть избранные депутатами члены президентского движения ОНФ.
Например, в середине октября в Ульяновске инспектор ГИБДД выписал штраф гражданину Александру Кастолину, который вез в больницу в своей машине четырехлетнего ребенка с тяжелой формой ДЦП без детского кресла, потому что ребенок не может находиться в положении сидя. История получила широкий резонанс. Отреагировать на инцидент был вынужден ОНФ. Активисты местного отделения ОНФ заявили, что оплатят штраф, выписанный Кастолину. Федеральный актив (около 80 депутатов) считает, что данный вопрос следует урегулировать на законодательном уровне. Разработать поправки в закон, по сведениям "Власти", могут поручить сопредседателю московского штаба ОНФ Вячеславу Лысакову. Сам Лысаков сказал, что пока подготовил письмо в Минздрав с просьбой составить перечень болезней, при которых ребенка невозможно перевозить в детском кресле. "Когда министерство определится с перечнем, мы обратимся в МВД, чтобы точно знать, для каких случаев нужно делать исключение в ПДД",— говорит депутат. При этом он признается, что "оперативно вопрос не решить. Поправки в ПДД готовятся иногда месяцами, много времени уходит на межведомственные согласования". По словам Лысакова, поднять проблему могут и на круглом столе, организованном ОНФ. Его могут провести до конца года.
Дефицит в Думе юристов, способных написать качественный законопроект,— "естественное следствие деградации института отечественного парламентаризма, который в последние годы опустился до состояния технического органа",— говорит политолог Аббас Галлямов. По его мнению, подбором специалистов могла бы заняться перешедшая в руководство аппаратом Госдумы Татьяна Воронова (при Володине возглавляла УВП). "Кроме того, есть ГПУ. Там профессионалов, способных написать законопроект, хватает. Весь вопрос в том, захочет ли глава АП Антон Вайно заставить ГПУ работать за Госдуму",— считает эксперт. По его мнению, "если Вайно работает в интересах системы в целом, то он этого захочет". Впрочем, отмечает Галлямов, не стоит забывать, что у главы ГПУ Ларисы Брычевой "есть и собственное видение того, как все должно работать, и личный выход на президента. Многое будет зависеть и от ее мнения".