Директор Всемирного банка по России ДЖУЛИАН ШВАЙЦЕР (Julian Schweitzer) в интервью обозревателю Ъ КОНСТАНТИНУ Ъ-СМИРНОВУ пояснил, что отношения России с Всемирным банком в дальнейшем будут оцениваться не "по валу" — объему заимствований, а по качественным показателям, то есть по эффективности использования заемных средств. Для чего, возможно, придется изменить схему управления инвестиционными проектами.
— Как вы можете прокомментировать намерение российского правительства сократить в ближайшее время объем кредитов от Всемирного банка до $500 млн в год, а через пять-шесть лет вообще отказаться от кредитов, ограничившись лишь техническими консультациями и гарантийными линиями?
— Я оцениваю эту инициативу положительно. "Программа сотрудничества с Всемирным банком на 2002-2004 годы", одобренная правительством 21 февраля, впервые ясно выражает точку зрения российского правительства на перспективы и задачи сотрудничества с банком. Мы также понимаем позицию по отказу от заимствований на цели бюджетозамещения, учитывая профицит бюджета. Вообще-то после кризиса 1998 года Всемирный банк одобрил всего девять проектов для России (включая гарантии и закрытый до вступления в силу второй заем на совершенствование системы автомобильных дорог) на общую сумму $637,5 млн. Это около $182 млн в год в новых заимствованиях, что значительно ниже суммы в $500 млн в год, предусмотренной правительством. Мы в банке провели встречи и консультации, в ходе которых откровенно обсудили, как наилучшим образом организовать наше сотрудничество с Россией. Скажу откровенно, я не оцениваю работу ВБ в России в объемах заимствований; я считаю, что лучше делать немногие высококачественные проекты, чем большое количество проектов низкого качества. Именно поэтому объем заимствований меня никоим образом не беспокоит.— Однако кредиты Всемирного банка считаются самыми дешевыми. А в период проведения в России структурных реформ потребность в дешевых инвестициях должна расти...
— Нет какой-то определенной цифры, о которой можно было бы сказать, хороша она или плоха в плане потребностей в заимствованиях. Гораздо важнее, каким образом Россия сможет использовать накопленный ВБ опыт и знания для осуществления структурных реформ. И поэтому я рассматриваю наше сотрудничество скорее с точки зрения аналитической и консультационной помощи, которую ВБ может оказать России. Я думаю, что через пару лет мы сможем работать в этом направлении гораздо успешнее, чем это было в прошлом. Российское правительство, как я уже упоминал, подготовило и одобрило "Программу сотрудничества с ВБ на 2002-2004 годы", а несколько позже, в конце весны, мы должны представить свой аналогичный документ совету директоров банка. В нем будут отражены наши взгляды на взаимоотношения с Россией. Конечно, эти документы не могут совпадать полностью, но я надеюсь, что они будут определенным образом взаимодополнять друг друга.
— Значит ли это, что Всемирный банк сделает все от него зависящее, чтобы не допустить свертывания отношений с Россией? Как в целом вы оцениваете нынешнее состояние взаимоотношений России и Всемирного банка?
— Отношения между российским правительством и банком, на мой взгляд, до сих пор складываются весьма неплохо. Мы всегда находили конструктивные решения в любой, даже самой сложной ситуации. Хотя, не буду отрицать, определенные трудности в реализации совместных планов были и есть. Но в основном проекты ВБ в России осуществлялись успешно. Достаточно вспомнить проект реструктуризации угольного сектора, ликвидации нефтяного загрязнения в Республике Коми, ремонт десятков автомобильных мостов, гарантийную операцию "Морской старт", проект модернизации статистической системы. В будущем мы хотели бы сосредоточиться на трех основных направлениях. Первое — все, что связано с созданием условий для улучшения предпринимательства и развития конкуренции. В связи с этим особое внимание будет уделено стимулированию развития малых и средних предприятий. И в контексте данного направления мы, вероятно, все-таки будем реализовывать проект судебной реформы. Второе направление — совершенствование управления госсектором. И третье — это социальная сфера.
— Однако Счетная палата считает, что, например, кредит, выданный ВБ на ремонт мостов, использован неэффективно. В частности, слишком много денег потрачено на техническую подготовку и услуги иностранных консультантов.
— Во-первых, я не знаю, как можно отремонтировать или построить мост без разработки технической и проектной документации. Во-вторых, с помощью этого проекта в Москве была создана система технического содержания мостов, соответствующая мировому уровню. Система настолько хороша, что международные эксперты полагают, что Москва может ее даже продавать в другие страны мира. Отчасти этот проект готовился при участии иностранных консультантов, но не надо забывать, что в нем были задействованы в основном российские консультанты и проектные организации.
— Значит, вы и Счетная палата пользовались разными данными. И все же какие проекты вы назвали бы неудачными?
— В начале 90-х был заключен ряд соглашений, не очень удачно реализованных. Например, жилищный проект и проект управления окружающей средой.
— Можно поподробнее?
— Что касается займа, выделенного на защиту окружающей среды, то его пробуксовка отчасти связана с тем, что схема реализации и структура проекта были подготовлены в середине 90-х годов, до кризиса, и поэтому они явно устарели. Но мы тоже учимся, и сейчас мы, конечно, уже не стали бы представлять подобную схему проекта в совет директоров.
— Чем же она вас не устраивает?
— Очень много времени ушло на выявление тех предприятий и компаний, которые могли бы стать конечными получателями природоохранного займа. В результате получилось, что освоение средств по техническому содействию произошло раньше, чем были определены те предприятия, которые должны были начать работу в рамках займа. И в тот момент, когда система инвестиций должна была начать работать, соответствующее министерство приняло решение о приостановке ее реализации. Кстати, российскими специалистами работа в рамках технического содействия признается весьма успешной. Впрочем, всегда легко сказать: смотрите, опять деньги, выделенные на техсодействие, были полностью освоены, а дальше дело застопорилось.
— Что же тогда мешает завершить этот проект? Тем более что речь идет и о деньгах, необходимых для сохранения экосистемы Байкала?
— Мы ждем от правительства разъяснений по поводу того, как этим проектом собираются управлять в будущем.
— То есть вы считаете, что российская сторона еще не выполнила всех условий, необходимых для реализации природоохранного займа?
— В банке существует определенный набор требований к проектам, которые у нас называются фидуциарными. Речь идет о процедурах финансового управления, закупок, а также о некоторых вопросах управленческого характера. После того как Минприроды предложило изменить схему управления проектом, были, по сути, затронуты некоторые базовые параметры соглашения о займе. Поэтому с нашей стороны возникает естественный вопрос: кто и как будет управлять проектом дальше? Некоторые могут подумать, что в этом вопросе уж слишком много бюрократии. Но дело здесь не в бюрократии, а в том, что вы не найдете в мире ни одного кредитно-финансового учреждения, которое вот так запросто отказалось бы принимать во внимание вопросы, связанные с вышеуказанными обязательствами.
— А чем вас не удовлетворяют предложения Минприроды? Да и вице-премьер Виктор Христенко направил во Всемирный банк письмо с изложением новых схем управления кредитом...
— Дело в том, что у нас есть общая предварительная информация, которую мы попросили конкретизировать. Надеемся, что в ближайшее время российская сторона это сделает.
— Если так трудно идет природоохранный проект, то, возможно, нужно поменять исполнителя с российской стороны?
— Мы абсолютно открыты для предложений. Но при этом надо понимать, что предложения должны отвечать требованиям банка в области финансового управления проектами, кстати, едиными для всех стран--членов Всемирного банка.
— Получается, что в течение пяти лет (с момента одобрения природоохранного займа) всех все устраивало. А сейчас Минприроды хочет все поломать?
— Сейчас не только в России, но и во всем мире спорят, как лучше управлять инвестиционными проектами ВБ: необходимо ли привлекать госструктуры к управлению реализацией проектов или, наоборот, создавать специальные организации. Насколько мы понимаем, в Минприроды решили, что нецелесообразно использовать то, что мы называем группой реализации проекта. Мы не утверждаем, что они не вправе этого делать. Мы просто говорим, что нам надо получить ответы на вопросы: как будет осуществляться управление деньгами, кто будет иметь право подписи под финансовыми, контрактными и другими документами, как будет осуществляться закупка товаров, как будет проводиться аудит. И именно ответов на эти вопросы я и жду.
— Иными словами, не нужно начинать переговоры о новом природоохранном займе, достаточно внести необходимые изменения в ныне действующий?
— Да, как правило, мы вносим определенные поправки в соглашение о займе. Это довольно часто делается.
— Есть ли сходные проблемы и по другим займам Всемирного банка? То есть не повторяется ли в других случаях подобная коллизия: пока деньги тратятся на техобоснование и консультантов, все идет хорошо, но когда дело доходит до собственно инвестиционной стадии, начинаются разногласия?
— В ответ на просьбу Минэкономики и Минфина мы направили довольно объемный документ, в котором описываются различные механизмы реализации проектов ВБ в других странах. Большинство стран уже ушло от практики использования групп реализации проектов и перешло к системе, в которой реализация проектов более тесно увязывается с подразделениями, отвечающими за выработку политики и стратегии в рамках конкретных министерств и ведомств. В некоторых странах проекты реализуются непосредственно федеральным либо региональным правительствами. В других в рамках какого-либо министерства создают единую группу реализации проектов, которая отвечает за все проекты ВБ, проходящие через данное ведомство. Модели разные, но общая тенденция — уход от автономных групп реализации проектов.
— Из-за того что на них тратится слишком много денег?
— По нашим расчетам, все операционные расходы по всем проектам составляют не более 4% от их стоимости. Много это или мало? Здесь главное, реализован ли проект удачно. Конечно, если проект провалился, то 4% — это очень много. Но все-таки учитывайте, что это 4%, а не 30% и не 50%. Если же говорить о техническом содействии, то на него уходит до 10% от общей стоимости инвестиционных проектов. Причем все больше из этих средств уходит на российских консультантов. При этом следует очень четко понимать, что мы подразумеваем под техническим содействием. Иногда думают, что дорогие консультанты пишут какие-то ненужные отчеты или доклады. Такое может иногда произойти. Но давайте вспомним проект ремонта мостов. Он предусматривал создание передовой автоматизированной системы мониторинга движения, которая поможет городским властям сэкономить миллионы долларов в будущем. А эта система создавалась в рамках техсодействия. Разве это бесполезный доклад? Или другой пример — обеспечение технической безопасности в угольном секторе. В этом случае относительно небольшой объем техсодействия позволил правительству сэкономить миллионы долларов при восстановлении шахт. Если же говорить об образовательном проекте, то там техпомощью является привлечение российских специалистов для написания программ и учебников. Собственно говоря, это часть самого проекта. Поэтому надо смотреть не только на величину затрат, но и на их эффективность.
— Таким образом, вы полагаете, что отношения России и Всемирного банка сейчас, несмотря на все дискуссии и взаимные обвинения, далеки от кризисных?
— Я абсолютно уверен в том, что те встречи и обсуждения, которые мы провели за последние несколько месяцев, привели только к укреплению наших взаимоотношений. В 1998 году ситуация была намного сложнее.