Казалось бы, государственное и муниципальное управление - сфера, в которой неформальная компонента должна быть минимальна, а ее проявления можно толковать как акты коррупции. Однако на практике все не так просто.
Фото: Виктор Коротаев, Коммерсантъ / купить фото
Функционирование социальных объектов в современном мире определяется формальными и неформальными правилами (институтами). К формальным относится то, что закреплено в различного рода нормативных правовых актах, в локальных (в том числе корпоративных) регламентах, отвечающих требованиям законодательства договорах. Таким образом, формальные институты вводятся (закрепляются) государством и гарантируются законом. Неформальные же правила возникают в результате межличностного взаимодействия людей и функционируют на основе репутации и доверия.
Управленческие теории описывают формальные институты как внешнее управленческое воздействие, работу бюрократии, а неформальные - как процессы самоорганизации, самоуправления социальных объектов разного масштаба.
Без неформальных правил не обойтись
Если на определенных стадиях развития общества или в отдельных сферах его жизнедеятельности формальные институты могут отсутствовать, то неформальные в большей или меньшей степени существуют всегда и везде. Главная причина этого - то, что невозможно предусмотреть и записать абсолютно все условия, аспекты, все варианты развития событий в рамках принимаемых законов, подписываемых контрактов и иной документации,- жизнь всегда оказывается богаче и полнее, чем та упрощенная ее модель, которая может быть зафиксирована на бумаге. Способствует возникновению и распространению неформальных институтов и то, что далеко не все согласны с принципами, закрепляемыми формальными правилами, или с тем, как они непосредственно реализуются.
Итальянская забастовка
Для большей ясности приведем простой пример: у государственного служащего ломается рабочий компьютер, его починка обещает растянуться на длительное время, а свободная техника для предоставления ему во временное пользование отсутствует. Согласно формальным правилам, он должен проинформировать об этом начальство и ждать, пока ведомство, в котором он работает, предоставит необходимый для исполнения должностных обязанностей компьютер. Однако чаще всего в этом случае срабатывают самоорганизационные процессы, и он приносит из дома личную технику (ноутбук), которой и пользуется до починки рабочей.
Чрезмерная зарегулированность, иными словами - колоссальный объем и раздутость отечественного законодательства в сочетании с его хронической коллизионностью (внутренней противоречивостью) при требовании соблюдать каждое до единого формальное правило приводит к неизбежному простою, бездействию.
Невозможность разрешения проблемы формальным способом можно проиллюстрировать ситуацией с оформлением старых кладбищ. Отметим, что примерно 90-95% кладбищ в России юридически не существуют, поскольку участки под ними не отмежеваны, не поставлены на кадастровый учет, сами кладбища не оформлены в качестве муниципальной собственности. Существует много препон и ограничений на пути их легализации; расскажем лишь об одном, наиболее распространенном и типичном варианте. Вне крупных городов погосты чаще всего располагаются на землях сельскохозяйственного назначения, разрешенные виды использования которых не включают организацию мест захоронения - для функционирования кладбищ пригодны лишь земли промышленного назначения. Соответственно, для оформления кладбища необходимо перевести землю под ним из одной категории в другую. Однако перевод возможен лишь для отмежеванных участков, поставленных на кадастровый учет,- то есть тех объектов, для которых в полном объеме были проведены землеустроительные работы. Значит, необходимо сначала сформировать участок на землях сельскохозяйственного назначения. Однако федеральное законодательство закрепляет за регионами право определять минимальный размер участка, образовываемого на землях сельскохозяйственного назначения - и во многих субъектах федерации эта минимальная норма составляет 50-60 га. Далеко не во всех муниципалитетах есть возможность выделить такой участок земли вокруг кладбища единым массивом. Таким образом, совокупность формальных правил полностью исключает возможность оформления значительного количества погостов. В данном конкретном случае причиной является пробельность земельных отношений: большинство нормативных правовых актов (законов и проч.) принимается с учетом мифической аксиомы, постулирующей, что разграничение земельной собственности и межевание земельных участков в стране полностью состоялось, аксиомы, которая полностью не соответствует действительности. Согласно нашим данным, землеустроительные работы и постановка на кадастровый учет проведены, в лучшем случае, не более чем для трети всех объектов, которые формально должны относиться к государственной и муниципальной собственности.
Это пример лишь из одной сферы, однако внутренняя противоречивость норм и регламентов и их колоссальный отрыв от практики характерны для всех направлений деятельности нашего государства избыточного законотворчества.
Именно поэтому неформальные отношения в государственном и муниципальном управлении могут быть как коррупционными - когда должностное положение используется чиновником в личных целях, так и некоррупционными, конструктивными по сути - когда личные связи и неформальные отношения используются государственными и муниципальными служащими для решения рабочих вопросов, исполнения должностных обязанностей.
Базовые варианты сочетания формальных и неформальных норм
Как уже было сказано, неформальные нормы могут органично дополнять пробелы формальных, при этом не противореча ни духу, ни букве закона. Так, в отдельных муниципалитетах руководство центров занятости населения (ЦЗН) старается получить сведения о фактической численности безработных для того, чтобы проводить более эффективную работу, в то время как формально функционал ЦЗН ограничен работой с обращающимся к ним населением.
Встречаются крайне любопытные варианты, когда поэтапное искажение норм исполнителями приводит как раз к прямому выполнения формальной регламентации. Так, в рамках переписи населения 2010 года во многих регионах на уровень исполнителей была спущена неформальная установка переписывать только тех жителей, которые зарегистрированы на данной территории и присутствуют в момент обхода физически. Таким образом предполагалось решить актуальную для переписи 2002 года проблему двойного учета подвижного населения. По этой причине во многих муниципальных образованиях не была учтена значимая часть населения (которая согласно методике проведения переписи должна была быть учтена): работающие вахтами и не присутствующие в момент переписи, находящиеся в командировке или в гостях у родственников и проч. Но наиболее прозорливые главы муниципальных образований и муниципальные служащие сами выступали переписчиками и приходили переписывать членов домохозяйства именно в тот день и в то время суток, когда, как они точно знали, все были дома (работающие вахтами приехали со смен, командировочные вернулись и т. д.). Таким образом, поуровневое искажение привело к выполнению официальной методики.
В некоторых случаях неформальные нормы могут инструментально замещать формальные для снижения трансакционных издержек, но являться абсолютно легальными по содержанию. Так, для получения какой-либо статистической информации от территориального отделения органа государственной власти на территории (например, количества преступлений в муниципалитете за предыдущий месяц) муниципальный служащий может направить официальный запрос за подписью главы муниципалитета, а может, задействовав личные связи, напрямую позвонить знакомому сотруднику местного ОМВД. Такой способ может быть использован для получения сведений, необходимых для внутренней работы, например для обсуждения на утренней планерке, поскольку в официальных документах может фигурировать только информация, полученная по официальным каналам.
Неформальные правила могут бойкотировать исполнение формальных
В 2010 году Министерство сельского хозяйства РФ трансформировало институт похозяйственных книг: до тех пор текущий учет состояния сельского хозяйства на своей территории должны были осуществлять только сельские поселения, после 2010 года такая обязанность вменялась также городским поселениям и городским округам. Во всех посещенных мною с тех пор городских поселениях и городских округах похозяйственный учет либо существовал в зачаточной форме, либо отсутствовал вовсе. Безусловно, это обусловлено объективными причинами: похозяйственный учет предполагает ежегодный сплошной обход частного сектора, местным администрациям для этого не хватает кадров. Любопытно, что сами муниципальные служащие отрицают обязанность осуществлять такую деятельность, поскольку "в нашем уставе такое не закреплено".
Интересны ситуации, когда при отсутствии формальных институтов неформальные предварительно разрабатываются и формализуются по инициативе исполнителей. Уже упомянутая трансформация института похозяйственных книг предполагала значительное сокращение собираемых показателей - для Минсельхоза книги являются источником информации о сельском хозяйстве, поэтому ведомство и вычистило все "ненужное". Для муниципалитетов же похозяйственные книги - инструмент первичного административного учета населения, многие важные для них графы в новой, "оптимизированной" форме книг отсутствовали. И муниципальные служащие продолжили неформально собирать "выпавшую" информацию - кто "на полях" новой похозяйственной книги, кто в отдельную тетрадь в рамках основного обхода населения. Городской округ Ухта же обратился к региональным властям с инициативой разработать и внедрить похозяйственный реестр - именно в целях первичного учета населения, а не сельского хозяйства. Субъект федерации соответствующий нормативный акт принял, теперь власти Ухты ведут как похозяйственную книгу, так и похозяйственный реестр.
Самоорганизация может заполнять управленческие лакуны - то есть неформальные правила могут полностью регламентировать какие-либо процессы в отсутствие формальных. В государственном и муниципальном управлении практически отсутствует полноценная регламентация горизонтальных межведомственных отношений на муниципальном уровне. Иными словами, нет комплексных формальных институтов согласования деятельности между муниципальной администрацией, местными инспекцией Федеральной налоговой службы, отделом Министерства внутренних дел, отделом Пенсионного фонда, Центром занятости населения, городской или районной прокуратурой и иными подразделениями государственных ведомств на территории. Согласование политик разных властей на территории по этой причине если и происходит, то чаще в рамках неформальных институтов (баня, рыбалка, охота), позволяющих собрать руководителей всех властных структур, а зачастую и крупного бизнеса.
Неформальные правила могут быть сильнее запретительных формальных, в таком случае возникает своего рода "черное" самоуправление, когда неформально происходит то, что прямо запрещено. В условиях роста налоговой нагрузки предприятия склонны все больше скрывать масштабы своей деятельности. При этом на протяжении последнего десятилетия федерация сокращает собственные доходы местного самоуправления, делая муниципалитеты все более зависимыми от трансфертов, которые в период кризиса сокращаются. И местным властям, и предприятиям в таких условиях выгодно переходить на неформальное налогообложение - заметим, что на практике аккумулированные таким образом средства намного эффективнее и оптимальнее, чем публичные финансы, используются для решения местных проблем - благоустройства, социального обеспечения и пр.
Итак, неформальные нормы, практики самоорганизации пронизывают все сферы общественной жизни, в том числе государственное и муниципальное управление. Безусловно, какие-то из них преследуют цели личного обогащения за счет доступа к административным ресурсам - именно этот феномен именуется коррупцией. Однако имеется и колоссальный, практически не описанный пласт неформальных отношений, сглаживающих провалы и коллизии в формальной регламентации, ее неприменимость для целого спектра ситуаций. Загвоздка в том, что чем лучше самоорганизационные процессы компенсируют издержки бюрократии, тем сильнее последняя отрывается от реальной жизни и тем больше неформальная компонента оказывается необходимой для существования системы.
Из интервью с главой сельского поселения одной из областей ЦФО
- Как вы можете воздействовать на неплательщиков - заставить регистрировать дома, получать техпаспорта на них и свидетельства о собственности?
- У меня сейчас один ресурс: я не разрешаю газификацию дома. Вот, единственный рычаг у меня есть, я честно говорю - это незаконный рычаг, конечно. То есть пока дойдет это у нас... Вот появится какой-нибудь москвич, я ему не разрешу, ну, по суду он оформит.
- То есть это единственный способ призвать людей к ответственности?
- Да, и все. Вот по поводу налога имущественного - больше ничего нет. Ну, можно эту оттянуть ситуацию, если человек подаст в суд на меня, я же обязан выполнить свои обязанности - там сроки есть, я обязан человеку выдать.
- То есть вы рискуете своим местом, по сути?
- Да. Но место у нас не такое, чтобы им "рисковать". Поэтому... Нет, если у нас поступать по закону, честно говоря, вот на моем месте - да ничего не сделаешь! Вообще ничего не сделаешь. Всего два поселения в области, которые строят водопровод. Три года я уже этим проектом занимаюсь, ну да, в этом году уже вот проторговали... Все. Так народ-то еще недоволен, что вот тут грязно на улице, да. А то, что четыре года назад практически вообще воды в деревне не было, я наладил это водоснабжение, что оно есть практически каждый день, хотя я не имею права этим заниматься,- это тоже моя тюрьма, то, что у меня в населенном пункте есть вода. У меня ничего на воду нет, а вода есть. Если это дело начнется, будут рассказывать о коррупции, обо всем таком. И главное, что нет организаций, которые хотели бы работать с сельскими поселениями. Потому что это убыточно. Здесь нужны какие-то современные технологии, по тому же водоснабжению. Да, я вот, в принципе, немного сделал: где поменял электрику, где чего - я думаю, процентов на тридцать сократилось потребление электроэнергии. Ну, если современные насосы туда поставить, еще можно сократить потребление электроэнергии. Но это нужно обслуживать - не я же буду обслуживать со своим замом, да, и водяной насос доставать, а только если там будет какая-то организация. А ее нету, такой организации. Сюда организации не идут. Плюс мы же должны это проторговать. А чтобы проторговать, нужно иметь документы, а чтобы иметь документы, нужно... Ой, чего только не нужно... Лучше не иметь документы. Нету - и нет спроса.
Из интервью с заместителем главы муниципального района одной из областей ЦФО о несовершенствах 94-ФЗ о госзакупках (утратил силу с принятием не менее пробельного 44-ФЗ о контрактной системе):
- Проводить торги... Вы представьте: учебный год длится девять месяцев. У нас всего-навсего три месяца. Я понимаю, что можно сказать - ну, вы проводите торги заранее. Но заранее торги проводить нельзя. Для этого должны быть специальные начисления бюджетные, для этого должны быть классификаторы и прочее, прочее. Мы не можем провести торги в первом квартале, а сделать в третьем. Не бывает. И поэтому в результате получается, что лето начинается, мы начинаем быстрее гнаться. И да, приходится своих просить, потом на торгах мы им помогаем. Ну, это естественный процесс... Потому что по-другому нельзя. У меня, например, одна школа, там срочно надо было окна поменять. Вот мы сейчас меняем окна на свой страх и риск. Потому что я не могу ждать две недели. Просто элементарно как чиновник я не могу ждать две недели. Даже котировки. А если уж говорить о торгах, которые полтора месяца проходят... Ну, это ни в какие ворота... И без денег нельзя торги проводить. Деньги приходят 30 декабря. Это стандартно, и они не переходят на следующий год: 31-го их не использовал, 1-го верни обратно в бюджет. То есть очень много таких нюансов. Но ничего, слава богу, мы справляемся. Работаем же.
Соотношение формальной и неформальной составляющих в управлении
Соотношение формальных и неформальных компонент в управлении прекрасно демонстрируется на примере чрезвычайных ситуаций. Так, главы муниципалитетов, пострадавших от наводнения 2013 года на Дальнем Востоке, подчеркивают, что во время самого наводнения работать проще, чем после него. Вся система мобилизуется для спасения максимального количества жизней, минимизации жертв и потерь. В это время практически не действует формальная регламентация, не происходит документального сопровождения процессов и решений. После того как кризис миновал, главы сталкиваются с валом отчетности и документов, которые необходимо заполнить, притом что далеко не все решения до буквы соответствовали формальным правилам, а потому оформить их задним числом невозможно или крайне трудно. Именно на этот посткризисный период приходится наибольшее число увольнений по собственному желанию в руководстве муниципалитетов.
Но что можно требовать от людей, если призыв не подходить к проблемам формально исходит от первого лица государства? "Я хотел бы вас попросить, чтобы, во-первых, не было допущено каких-то нарушений. Иждивенчество чтобы не поощрялось, но чтобы вы подходили, ваши комиссии, которые оценивают ущерб жилищу, имуществу, который стихия нанесла им, чтобы подходили все-таки не формально. И там, где люди действительно нуждаются в поддержке государства, нуждаются, скажем, в новом жилье, чтобы эти решения не формально принимались",- произнес В. В. Путин на съезде муниципальных образований в Хабаровске в конце 2013 года.