Вокруг главы Пенсионного фонда России Михаила Зурабова уже на протяжении года не утихают скандалы. Он является одной из ключевых фигур в пенсионной реформе, а участвующие в реформе пенсионные деньги, составляющие треть российского бюджета, находятся пока в единоличном пользовании ПФР. На прошлой неделе противостояние Пенсионного фонда России и депутатов и участников финансового рынка достигло апогея: депутаты написали письмо Владимиру Путину, в котором потребовали отставки главы ПФР. Чего добиваются его оппоненты, в интервью корреспонденту Ъ ЛИЗЕ Ъ-ГОЛИКОВОЙ рассказал председатель правления ПФР МИХАИЛ ЗУРАБОВ.
— На прошлой неделе Борис Немцов потребовал у президента вашей отставки, а до этого были многочисленные письма Владимиру Путину от РСПП и депутатов с жесткими обвинениями в ваш адрес. Чем вы их так спровоцировали?
— Своим поведением я никого не провоцировал. По поводу отставки даже высказываться не буду: не хочу участвовать в игре по повышению политических рейтингов отдельных политических групп. Ситуация выглядела так. Конкретные люди в дискуссиях, предшествующих окончательному обсуждению всех пенсионных законов в правительстве, вероятно, дали некоторые обещания. Но я не знаю, какие. Однако когда они оказались невыполненными, враг был найден мгновенно. Непонятно, правда, что можно врагу инкриминировать, если на бумаге за его подписью ничего такого не написано. А уже через неделю увидите, как все идеи "врага" будут аккуратно подписаны теми, кто как бы возглавил движение против них.— Вы имеете в виду поправки правительства ко второму чтению законопроекта "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии"?
— Точнее, дискуссию вокруг того, что поправок не будет.
— Споры вокруг поправок затянули их согласование в правительстве еще на две недели. Есть мнение, что ПФР сознательно "заматывает" этот законопроект...
— Разногласий с правительством по модели инвестирования средств накопительной пенсионной системы у ПФР нет. На совещании у председателя правительства эта позиция была поддержана. Работа над поправками к законопроекту "Об инвестировании..." продолжалась довольно долго. Поправки и предложения по ним рассматривались на многочисленных совещаниях, как правило, имевших переменный состав участников. Поэтому возник некий разброд в толковании достигнутых договоренностей. Текст законопроекта непрерывно менялся. И разобраться в том, что из предложений учитывалось, а что нет, было если и не нереально, то очень непросто. В результате на последнем совещании (оно должно было предшествовать внесению поправок к законопроекту в Государственную думу) при рассмотрении итогового варианта текста поправок обнаружилось, что ряд принципиальных и, как нам казалось, согласованных позиций не были учтены.
— Насколько известно, было два тупиковых вопроса, которые рассорили все министерства и ведомства: о включении в систему обязательного пенсионного страхования негосударственных пенсионных фондов (НПФ) и о механизме инвестирования пенсионных накоплений. Кстати, вас обвиняют в несоблюдении пунктов протокола о включении в пенсионные законы интересов частников, который был подписан вами, Борисом Немцовым и Александром Шохиным якобы под присмотром Александра Волошина.
— Пустые слова. Протокол был выполнен. Правда, не у Волошина он подписывался, а у другого кремлевского чиновника. Но содержательные положения этой бумаги исполнены.
Теперь насчет тупиковых вопросов. Дополнительно в рабочей группе по подготовке законопроекта наиболее остро обсуждались эти две темы. Решение было найдено, и текст законопроекта в основном (за исключением тех деталей, которые я имел ввиду, отвечая на первый вопрос) был подготовлен. Но возникло новое обстоятельство. Поправки к законопроекту оказались очень объемными. Предстояло решить: разделить согласованный документ на два, выделив из него нормы, регулирующие функционирование НПФ в системе обязательного пенсионного страхования и оформив их как поправки к закону "О НПФ", либо включить эти нормы в закон "Об инвестировании", дополнив его стостраничным текстом с нормами, регулирующими вопросы вхождения НПФ в обязательное пенсионное страхование. Вопрос рассматривался на совещании у председателя правительства. Было принято решение вносить в Госдуму поправки без норм, регулирующих деятельность НПФ. Председатель правительства поручил Минтруду отработанные и согласованные положения оформить в виде поправок к действующему закону о НПФ и в предельно сжатые сроки внести на рассмотрение на заседание правительства. Допускаю, что такой поворот многих встревожил.
— И причина этого лежит на поверхности. Дума после рассмотрения законопроекта в первом чтении приняла постановление о расширении роли НПФ в реформе. Кроме того, многие считают, что отнесение норм для частных фондов в закон "О НПФ" невозможно, поскольку тогда его придется переписывать начисто, что затянет процесс на долгие годы.
— Можно предположить и иное. Решение председателя правительства подтвердило неизменность принятого графика преобразований пенсионной системы. Согласно принятой программе, НПФ предстоит выйти на рынок услуг по обязательному пенсионному страхованию с 2004 года. Допускаю, что у кого-то были планы ускорить этот процесс.
Оценивая сложившуюся ситуацию с точки зрения графика реализации пенсионной реформы, закон "Об инвестировании" более актуален. Это не значит, что нормы для НПФ — закон второго плана и уровня значимости. И все же закон "Об инвестировании" необходимо принимать в первую очередь. Средства на финансирование накопительной части пенсии в ПФР формируются уже с февраля. Принятое постановление правительства о временном порядке инвестирования этих средств хотя и снимает ряд проблем, все же не является тем документом, который хотелось бы иметь в качестве нормативной базы процесса инвестирования.
Можно согласиться, что для создания психологически более комфортных условий для ряда депутатов имело смысл внести два пакета поправок одновременно — и в закон "Об инвестировании", и в закон "О НПФ". Но это может оказаться невыполнимым по процедурным причинам. То, что было воспринято как бюрократическая победа Пенсионного фонда, не является таковой. Никаких возражений, протестов против вхождения НПФ в систему обязательного пенсионного страхования у ПФР нет. Мы считаем это нормальным. Но есть и то, что для нас является весьма чувствительным.
— Что?
— Взглянем на проблему размещения средств накопительной пенсионной системы с позиции будущего пенсионера или с позиций ПФР, который действует по закону в его интересах. Обычно дискуссия ведется вокруг того, кто должен быть включен в процесс инвестирования: ПФР, НПФ, управляющие компании, брокеры, спецдепозитарии и т. д. Предлагаю рассмотреть вопрос под иным углом зрения: кто готов нести ответственность за результаты инвестирования и в зависимости от этого определить степень участия каждого в процессе принятия инвестиционных решений. В законопроекте можно обнаружить и требования по минимальному размеру собственных средств управляющих компаний, спецдепозитария, и по страхованию профессиональной ответственности этих финансовых организаций, квалификационные требования т. п. Нет только одного — определения ответственности за то, что результатом инвестирования может быть отрицательная доходность и, как следствие, за то, что объем будущих пенсионных прав (сумма средств на индивидуальном счете застрахованного) уменьшится.
Реальность же такова, что в течение продолжительного промежутка времени, а средства накопительного компонента будущей пенсии будут размещаться надолго, возможны как взлеты, так и падения на рынке. Кого наделить ответственностью за финансовые потери, которые в теоретическом плане не могут быть исключены, в условиях, когда участники финансового рынка ее на себя не принимают? Ответ: либо государство, либо будущего пенсионера.
— Конкурс управляющих компаний может уменьшить риски финансовых потерь. Однако недавно вы предложили отменить этот конкурс. Почему?
— Конкурс может проводиться только по поручению и в интересах собственника средств или выгодоприобретателя, в нашем случае будущего пенсионера. Предположим, что конкурс проведен, компании отобраны, средства для инвестирования переданы, процесс запущен. Проходит год, другой. Результатом оказались весьма скромные доходы, не компенсирующие рост цен или даже некоторые убытки. Какова в этом случае будет реакция будущего пенсионера? Он будет рассуждать так. Поручение на проведение конкурса мною не давалось, решение по инвестированию средств в определенные виды активов не принималось и не одобрялось. Следовательно, то, что делалось — делалось на страх и риск тех, кто принимал подобные решения, и, следовательно, мне должны быть компенсированы недополученный доход или потеря средств.
Пенсионный фонд средствами для покрытия возможных убытков не располагает. Управляющие компании на себя такую ответственность не принимают. И остается только одна возможность — компенсировать возможные финансовые потери за счет средств федерального бюджета. Складывается забавная ситуация. Средства, являющиеся федеральной собственностью, передаются для инвестирования отобранным по конкурсу частным управляющим компаниям, в том числе и потому, что государство не в состоянии обеспечить необходимую эффективность и прозрачность всех инвестиционных процедур. В случае недополучения прибыли от инвестирования эта прибыль частично становится прибылью управляющей компании в виде комиссионного вознаграждения за оказанные услуги, а при возникновении убытков они не являются убытками компании, а покрываются средствами федерального бюджета. Таким образом, прибыль частная, а убытки общественные.
Вариант, который устраивает ПФР, основан на следующем подходе: правительство (подчеркиваю, что не ПФР) проводит квалификационный отбор управляющих компаний. Они получают право предложить свои услуги по управлению средствами будущим пенсионерам, предоставив информацию о перечне объектов инвестирования, требованиях к структуре инвестиционного портфеля, ограничениях по доли средств, которые размещаются в указанные объекты инвестирования. Функция государства после проведения квалификационного отбора сводится к контролю за соблюдением участниками рынка принятых правил и ограничений. Застрахованный приобретает право выбрать из предложенных вариантов с его точки зрения наилучший и сообщить о нем в ПФР. По заявлению застрахованного ПФР перечислит средства в выбранную им управляющую компанию.
Средства накопительной компоненты пенсии — это федеральная собственность. Обратите внимание, что я никогда не употребляю выражение: застрахованный отдает управляющей компании свои накопления. Каждый принимает решение об инвестировании части федеральной собственности. Тем самым пресловутая конкурсная комиссия по отбору управляющих тактически расширяется до численности всех работающих в стране. А это без малого 38 млн человек. И тогда каждый участник будет наделен ответственностью за сохранность той части средств федеральной собственности, которая передана по его решению для инвестирования, а затем составит финансовый источник для выплаты пенсий.
— То есть вы переложили всю ответственность на будущих пенсионеров?
— Вокруг этого вопроса и шла основная дискуссия. Один подход — это отбор конкурсной комиссией немногочисленной группы управляющих компаний и передача им на срок не менее 5 лет средств для инвестирования. Подход, весьма похожий на тот, что был при отборе уполномоченных банков по ведению бюджетных счетов. Всем известно, чем это закончилось. И другой подход, сторонником которого является ПФР. Каждый застрахованный имеет право на собственный выбор. Количество компаний, предлагающих свои услуги, не ограничивается. Проводится их квалификационный отбор. На основе четко определенных формальных критериев, оценок. Отбор новых компаний проводится ежегодно.
— Если кто-то откажется принимать решение, куда будут размещены его средства?
— Председатель правительства называет этих людей "молчунами". Это те, кто не принял никакого решения об инвестировании средств, но накопления на их счетах прирастают. Разумеется, чтобы эти средства не обесценились, их нужно куда-то размещать. Если результатом инвестиций будут убытки, то "молчун" задаст закономерный вопрос: откуда взялись потери? Объяснение, что эти средства были отданы управляющим, отобранным по конкурсу, скорее всего его не устроит. "Молчун" не принимал никаких решений. Это и объясняет, почему стопроцентная ответственность за сохранность средств "молчунов" целиком лежит на государстве. Именно оно должно гарантировать, что эти деньги будут сохранены.
— И что это за гарантии?
— Можно гарантировать сохранность пенсионных прав через ответственность за состояние его индивидуального счета. А можно через вид актива, в который вкладываются средства этой категории застрахованных. Государство обязано предложить для "молчунов" или госгарантию, или госбумагу. Второе проще и эффективнее.
— Управляющие компании могли бы делать то же самое.
— Если передать право покупать на средства будущих пенсионеров эти бумаги управляющим компаниям, то уже завтра многомиллиардные активы будут серьезным средством давления на правительство. Подобная ситуация была, когда банки использовали остатки бюджетных средств на счетах для биржевых валютных спекуляций и давления на рубль. К чему это приводило? ЦБ вынужден был воевать с банками, чтобы стабилизировать курс доллара. Воевать с теми, у кого в управлении были средства федеральной собственности! Поэтому если передать деньги "молчунов" управляющим компаниям, то они в стремлении максимизировать прибыль (а от этого зависит их вознаграждение) нередко могут играть против эмитента этих бумаг, т. е. государства.
Есть и еще один стратегический минус в передаче пенсионных средств "молчунов" в частное управление. Управляющие компании даже на рынке госбумаг в состоянии дать более высокую доходность, чем госагент. А это значит, что рынок НПФ и частных управляющих компаний никогда не сможет развиться. Люди будут рассуждать так: если я "промолчал", оставив деньги в ПФР, то получил по ним не только госгарантии, но и высокую доходность. Значит, "молчуном" быть выгодно. А негосударственный рынок длинных денег никогда не получит. С течением времени, когда НПФ или управляющие компании станут достаточно привлекательными для населения, деньги "молчунов" естественно начнут движение от госагента туда, где доходность будет выше, чем то, что предложит государство.
— Выходит, что люди, проявляя инвестиционную активность, начнут уходить из ПФР?
— В этом нет ничего страшного для ПФР. Мы за развитие рынка. Но за развитие рыночными, а не административными методами. Протест вызывает стремление его "запустить" посредством административных решений: собрать деньги и передать их отобранным компаниям. Не выйдет. Нужно постепенно показывать людям, что если остаться "молчуном", то получишь 11% доходности, а можно и 18%. Но в последнем случае есть риск получить и 9%, и 25%! Законодательство предоставит человеку возможность каждый год принимать решение: переходить из одной компании в другую, менять НПФ на ПФР и наоборот. В этом преимущества нашей модели пенсионной реформы. Модель, которая принята, является одной из самых либеральных в Европе. Но темпы ее проведения зависят от того, как быстро само население, а не чиновник за него, начнет отказываться от услуг государства в сфере пенсионного обеспечения. А это уже зависит от того развития инвестиционного рынка и от качества товара, который будет покупаться за пенсионные деньги. Скажите, сколько компаний размещается на Нью-Йоркской фондовой бирже? Единицы — чья прозрачность бизнеса делает это возможным. А на российском рынке нам предлагают весь оставшийся мусор! Мы не возражаем против этого, но предупреждаем об ответственности за то, что купил и получил. Мы против наделения ПФР несвойственными нам рисками, потому что за передачей функции инвестирования прячется риск ответственности.
— Значит вся ответственность ляжет на правительство?
— Да. Либо на гражданина. В экономических ведомствах понимают все последствия такой ответственности. Вот и возникла идея возложить ее на нас — через передачу обязанностей проводить конкурсы, отборы. Представьте, как это будет выглядеть внешне? И если сейчас про ПФР в газетах пишут, что это монопольная антирыночная структура, можно догадаться, что будет написано после проведения первого конкурса.
— Согласно вашей логике, любые пенсионные деньги, переданные рыночникам, могут играть против правительства. Потому что большинство средств на нашем рынке размещается в госбумаги.
— Да, но если государство будет постепенно снижать доходность госбумаг, деньги постепенно уйдут в другие сектора, в другие виды активов — туда, где при меньшей сохранности может возникнуть более высокая доходность.
Но вряд ли можно рассматривать акции всех компаний как безапелляционно надежные. Появление пенсионных денег сможет сделать привлекательным вложения в российскую экономику. А для этого она должна изменить свою идеологию. Предприниматель сегодня может получать текущую прибыль и делать с ней все что угодно (что большинство и делают). А может заработать на росте стоимости акций, на капитализации своей компании. Но для этого он должен поменять правила своего бизнеса, сделать более прозрачным, ответственным. ПФР начал создавать сбережения, которые должны трансформироваться в инвестиции. Для этого предприниматель должен, образно говоря, вымыться не под малое декольте, а как минимум до пояса! И только когда он предстанет достаточно чистым, деньги будущих пенсионеров пойдут в его бизнес.
— Если НПФ все же включатся в эту систему, не окажется ли так, что деньги налогоплательщиков все равно будут идти через ПФР?
— НПФ обязательно включатся. Концепцию реформы никто не менял. А согласно ей, с 2004 года гражданам будет предоставлено право накапливать будущую пенсию в НПФ. Деньги для них будут идти так же, как и для ПФР. Именно поэтому законодатель разделил страховой взнос и единый социальный налог. В казначействе, куда поступают налоговые платежи, открыты счета ПФР. То же будет и в случае с НПФ. Это необходимо для того, чтобы контролировать исполнение налогоплательщиком обязательств по уплате единого социального налога страховых взносов.
— Даже если деньги на одинаковых условиях будут поступать в ПФР и НПФ, услуги фондов окажутся более обременительны для застрахованного. Они ведь берут 15% от дохода на ведение уставной деятельности. Получается недобросовестная конкуренция?
— После принятия закона об инвестировании условия будут выравнены.
— Пенсионный рынок становится услуговым. НПФ придется конкурировать с ПФР по многим критериям. Что ПФР сможет противопоставить частникам?
— Мы еще не размышляли по этому поводу. Но меня беспокоит прежде всего сохранение кадрового потенциала ПФР. Я опасаюсь того, что отток кадров может быть таким же, как и в ЦБ в начале 1990-х годов. Основные пенсионные специалисты сейчас работают в ПФР, но зарплата у нас не очень-то высокая. Но если говорить о планах, я сделаю ПФР конкурентоспособным и для работников, и для клиентов.
— ПФР придется работать с людьми, и в этом вопросе НПФ более привлекательны. Офисы, программы обслуживания, умение работать с клиентами...
— Если бы мне было предложено сделать ставку на то, кто выиграет в соревновании между ПФР и НПФ, выбрал бы первое. За ПФР в цепочке будут идти управляющие компании. Они будут естественным дополнением. ПФР — это учетная система, а не инвестор. НПФ проиграют именно потому, что услуговый "хвост" управляющих компаний будет существенно лучше, чем у НПФ. Поскольку управляющим компаниям всегда выгоднее работать с большими объемами, они сделают ставку на ПФР. Полагаю, что ПФР выиграет за счет качества услуг управляющих компаний, которые будут с ним работать.
— Вы, кажется, не верите в то, что остальные схемы выживут...
— Я скажу так: все зависит от того, насколько быстро будет развиваться финансовый рынок. Если будут развиваться корпоративные НПФ, то обслуживая финансовые группы, они составят нам конкуренцию, смогут подминать под себя другие пенсионные фонды. Правда, закон ограничивает возможности корпоративных НПФ вкладывать средства в активы аффилированных структур. Если же управляющие компании, работая со средствами населения, смогут в этой борьбе победить, то расклад, по моему прогнозу, будет таким: 20% рынка будут контролировать корпоративные НПФ, 70% рынка — ПФР (из них 60% уходит управляющим компаниям, а 10% вкладывается в госбумаги). Оставшиеся 10% сформируют мелкие фонды.
— То есть ПФР в любом случае сохранит монопольное положение на этом рынке?
— Да какая монополия? ПФР занимается назначением и выплатами пенсий тем, кто является клиентами государственной пенсионной системы. Ворота на рынок работы с накопительными средствами открыты. Вы легко можете превратиться в клиента негосударственных пенсионных фондов. Пока ПФР является монополией по производству индивидуальных инвесторов. В этом смысле мы представляем из себя своего рода птицефабику. У нас из яичек-счетов каждый год вылупляется много мелких инвесторов, которые готовы клевать зерна. При этом на птичий двор монополия ПФР не распространяется. Двор открыт, приходите и сыпьте свое зерно. Только не заставляйте меня брать за голову каждого птенца и впихивать ему в клюв все то, что вы здесь набросали. Захочет — съест ваше. А нет — будем кормить государственным зерном.
— Может ли система выплаты пенсий быть распределена между банками. Монополия Сбербанка на этот вид услуг уже пошатнулась: на рынок вышел Банк Москвы, "Адмиралтейский". Будете ли вы этому препятствовать?
— Не буду. Однако я не уверен, что на рынке пенсионных выплат обострится конкуренция. Услуга по выплате пенсий будет привлекательной, но только тогда, когда размер ежемесячной пенсии будет не меньше $120-130, и банки смогут покрывать свои операционные издержки. Тогда карточные схемы заработают. Но скоро появятся другие по привлекательности деньги. Полагаю, банки захотят попробовать себя в роли управляющих компаний.
— У пенсионной системы есть одна проблема. Известно, что большая часть предприятий проводит зарплаты через "серые" схемы. В этом случае пенсионные накопления работника будут слишком малы, чтобы вступить в серьезные игры с экономикой.
— Отвечу. Решая проблему реформирования пенсионной системы, нельзя изменить все сразу и в трудовых отношениях. Пенсионные накопления будут рассчитываться только от той суммы зарплаты, с которой уплачиваются налоги. Но система, которая сейчас запускается на "игрушечных" суммах, в будущем поможет серьезно реформировать всю систему доходы населения. Действительно, пока никто не может гарантировать работодателю того, что каждый отнятый у него рубль предпринимательского дохода, направленный на дополнительную заработную плату, трансформируется в инвестиции и вернется в экономику. Такого механизма пока нет, но он возникнет.
— Почему нет? Крупные отрасли вполне могут рассчитывать на то, что этот рубль к ним вернется — через собственные НПФ. Не потому ли лоббисты так добиваются пенсионных денег?
— Ответ не верный. Это не просто запрещенная законом аффилированность. Не пенсионная система для финансового ранка, а финансовый рынок для пенсионной системы. Старая пенсионная система ни на что не настраивалась. Казалось: нахожусь в самолете в кресле пилота, дергаю за ручки — а самолет не реагирует. Сейчас ситуация иная, самолет на взлетной полосе, запустили двигатели. Опробовали управление, элероны, хвостовое оперение задвигалось. Значит, управление в порядке. Только надо с маршрутом определиться. В салон зашли пассажиры, им разнесли горячительные напитки. Выхожу в салон, спрашиваю, куда летим? Одна группа долбит по голове другую пивными кружками и кричит: "Раздавай парашюты! Как только взлетим, сразу же будем прыгать". Спрашиваю, говорю, куда лететь-то? — "Нет, ты раздай парашюты, потому что мы уверены, что все это грохнется! А еще лучше вообще не взлетать!" Другая группа говорит, что парашюты не нужны, а нужен сухой паек. Мол, хотим знать, чем будем обедать. Вот я бегаю, то парашюты вытащу, то паек продемонстрирую. То докажу, что пилот не пьяный и что стюардессы у меня симпатичные! Но до сих пор не взлетаем.
— Почему?
— Потому что рейс назначен на другое время.