Регионы плохо управляют своими финансами, считает председатель Счетной палаты Татьяна Голикова. Как можно вылечить эту застарелую болезнь, она объяснила "Огоньку"
Татьяна Голикова убеждена: проблема региональных долгов — лечится
Фото: Кристина Кормилицына, Коммерсантъ / купить фото
— Татьяна Алексеевна, что происходит с региональными финансами?
— Поправками в Бюджетный кодекс, которые были приняты осенью, и законом о бюджете на 2017-2019 годы был установлен своего рода переходный период во взаимоотношениях между федеральным центром и регионами по сбалансированности региональных бюджетов. Отмечу сразу, что за эту тему столь серьезно взялись в первый раз с 2004 года. За истекшие 13 лет в России ни разу не проводилась инвентаризация региональных полномочий: ведомства федерального уровня все это время не анализировали, на что тратят деньги регионы в сфере их отраслевой компетенции. В преддверии формирования бюджета на текущий период Минфин провел такую мини-инвентаризацию полномочий на основании информации от самих региональных властей, подсчитав расходы регионов по минимальным бюджетам. И на основании, в том числе, этой работы определил размеры финансовой помощи на этот год. Кроме того, законодатель впервые обусловил предоставление дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности регионов (нецелевые средства на покрытие расходов регионов.— "О") необходимостью заключения соглашений между центром и регионами. Срок для их подписания был дан до 1 марта. Теперь правительство, Минфин, Счетная палата будут мониторить, как регионы исполнят обязательства, прописанные в этих соглашениях.
— А что было обещано?
— Региональные власти взяли на себя обязательства по повышению доходной части своих бюджетов, сбалансированности, оптимизации расходов, развитию малого и среднего бизнеса и т.п. В постановлении правительства России (N1506 от 27 декабря 2016 года) перечислены все условия, которые были включены в типовые соглашения между центром и регионами.
— Регионы под этим подписались до 1 марта?
— Не только под этим! Впервые в новейшей российской истории в этот же срок были заключены и соглашения о предоставлении субсидий — это уже целевые деньги регионам на поддержку различных отраслей экономики вне зависимости от того, это образование или сельское хозяйство. Но исполняться эти соглашения будут теперь иначе, чем раньше: не федеральный центр будет выделять средства региону и ждать исполнения обещанного, а регион будет оплачивать расходы на ту или иную программу сам, а федерация присоединится к этому процессу в порядке софинансирования в той пропорции, которая установлена законом, постановлением и соглашением.
— А в чем еще суть "переходного периода"?
— Она еще и в том, что до 30 апреля 2017 года отраслевыми ведомствами должна быть проведена глубокая и полная инвентаризация расходных полномочий регионов в тех сферах, где осуществляется федеральное регулирование. Ведь не только федерация считает себя "пострадавшей стороной", но и регионы, которые утверждают, что в нарушение принципов, установленных бюджетным законодательством и законодательством о разграничении полномочий между центром и регионами от 2004 года, федеральный центр перетянул финансовое одеяло на себя и теперь регулирует чуть ли не все расходы регионов, которым уже катастрофически не хватает собственных ресурсов. Немало нареканий и на то, что федерация охотно навязывает регионам новые полномочия и обязательства, а вот денег на их реализацию выделяет неохотно, а в отдельных случаях вообще не выделяет. Не удивительно, что с каждым годом число региональных "долгов" такого рода растет...
— Но настоящие долги вроде как сокращаются?
— Это действительно так. По крайней мере, происходит замещение обязательств перед коммерческими банками на бюджетные кредиты. Это хорошо, потому что по бюджетным кредитам процентная ставка куда как ниже коммерческой, составляющей 8-15 процентов. С другой стороны, долг есть долг, даже если он взят под низкий процент, выплачивать его все равно придется, а на обслуживание долгов, особенно коммерческих, уходят немалые средства. Но самое обидное то, что этих долгов могло бы и не быть. По крайней мере, их суммы были бы существенно меньше, если бы региональными финансами управляли грамотные специалисты. Лучше всего пояснить на примере... В декабре 2016 года регионы взяли 127 млрд рублей коммерческих кредитов и тем самым нарастили свой долг на 1,5 процента по отношению к тому, что было годом ранее: задолженность достигла отметки 2,353 трлн плюс 34,6 млрд рублей к началу 2016 года. А в январе 2017 года регионы погасили чуть больше 29 млрд рублей по краткосрочным кредитам, которые брали в декабре, потому что не были уверены, получат ли дополнительные доходы в региональные бюджеты. Вот такое, мягко говоря, некачественное планирование, приводит к "перепадам" в долгах. В январе, подсчитав доходы и получив от Минфина бюджетные кредиты, многие регионы свои долговые обязательства снизили.
— Как быть?
— Мониторить подписанные на 2017 год соглашения, завершить масштабную инвентаризацию региональных полномочий, начатую Минфином, который совместно с Минюстом на основе предложений федеральных органов исполнительной власти должен будет подготовить изменения в законодательство, а также реестр расходных обязательств субъектов, на их основе будут определяться размеры финансовой помощи каждому региону на 2018-2020 годы.
— Будет ли пересмотрена схема циркуляции денег между центром и регионами?
— Она уже пересмотрена. С 2017 года 1 процент ставки налога на прибыль, который ранее зачислялся в регионы, теперь зачисляется в федеральный бюджет для последующего направления на увеличение дотаций регионам. В 2017 году это 100 млрд рублей. Прежде всего эти деньги достанутся самым нуждающимся — тем регионам, у которых крайне высокий уровень зависимости от федерального бюджета.
— А какой процент доходов регионы сегодня направляют в центр?
— У всех по-разному, в зависимости от ресурсной базы. Например, Удмуртия заявила, что отдает 66 процентов, оставляя себе 34 процента. Своя пропорция присутствует в оставшихся 84 случаях. Сколько уходит в федеральную казну, а сколько остается в региональной, зависит, в том числе, и от источников дохода: от того, какие предприятия — обрабатывающей или добывающей промышленности — приносят основной доход.
— По-вашему, в чем главная проблема: в низком уровне квалификации региональных финансистов или же в том, что местные власти не ощущают себя полноправными хозяевами?
— И то, и другое. Под низким уровнем финансового менеджмента я понимаю вполне определенные проблемы. Характерный пример: утверждая региональные бюджеты на 2016 год, эти региональные "горе-финансисты" рассчитали доходы региональных бюджетов в 8,8 трлн рублей, а получили 9,9 трлн. Это ошибка — 1,1 трлн рублей? Расходы же, напротив, спланировали в начале 2016 года в объеме 9,4 трлн рублей, затем увеличили до 10,5 трлн рублей, то есть больше на 1,1 трлн рублей, а исполнили меньше на 590 млрд и практически свели баланс к нулю. Если быть совсем точным, дефицит региональных бюджетов за 2016 год оказался всего 12,6 млрд рублей. И так из года в год. Вопрос: зачем планировать такие расходы, если столько тратить не намерен?
— Это что: завышенные ожидания людей? Или страх перед федеральным центром?
— Отчасти это справедливо, но с небольшой поправкой — скорее, не перед федеральным центром, а перед собственным заксобранием. Когда начали в этом году заключать соглашения между Минфином и регионами, получающими дотации, выяснилось, что многие субъекты к тому моменту уже утвердили региональные бюджеты, и цифры в обоих документах не совпадали: доходы в отдельных проектах соглашений оказывались ниже, чем в утвержденных региональных бюджетах. Минфин справедливо отказался это согласовывать. Регионы предложили два выхода: либо внести поправки в бюджеты и уменьшить доходы в уже утвержденных бюджетах, либо все же согласиться на утвержденные ими доходы.
— Возможно ли переделать систему так, чтобы регионы получили большую финансовую самостоятельность?
— Конечно, возможно. Но этим нужно серьезно заниматься, потому что любая реформа такого рода требует серьезного обсуждения и внесения поправок в законодательство. Последние могут быть столь серьезны, что сопоставимы с проведением структурных реформ в соответствующих отраслях.
— И налоги тоже придется пересматривать?
— Скорее всего. Но не обязательно, что при пересмотре системы регионы захотят непременно увеличить число своих полномочий. Весьма вероятно, что они что-то захотят передать федеральному центру, чтобы последний, если это будет необходимо, делегировал эти полномочия регионам и сопровождал бы все это выделением субвенций (денег на их реализацию). Но в этом случае перераспределение доходов будет идти в пользу федерации. Это уже применяется с 2005 года, в том числе при обеспечении отдельных социальных выплат разным категориям россиян. Но за то, чтобы работать по такой схеме, выступают, как правило, малообеспеченные регионы. Те же субъекты, где все обстоит неплохо с бюджетной обеспеченностью, сбором доходов, ратуют за дерегулирование, за то, чтобы у них появилась нормотворческая и финансовая свобода.
— От исполнения майских указов тоже придется отказаться?
— Зачем?
— Хотя бы потому, что эти расходы как раз и подорвали и без того хрупкий баланс региональных бюджетов...
— Это еще как посмотреть, на чем он подорвался: на исполнении майских указов или на неэффективном планировании! Понятно, что указы — это дополнительные расходы, но сейчас ситуация с выплатами по ним стабилизировалась. Сегодня, скорее, проблема в администрировании тех или иных полномочий, нежели в майских указах.
— Премьер недавно пообещал, что не позволит более регионам увеличивать расходы по своему усмотрению. Исключение сделают разве что для регионов-доноров...
— У каждого региона есть полномочия устанавливать собственные расходные обязательства, которые обеспечиваются за счет региональных бюджетов. Это было и есть. Но когда Минфин провел инвентаризацию региональных полномочий, выяснилось, что полномочия из числа тех, что раз за разом не выполняются, относятся, как правило, к предмету совместного ведения региона и федерации. Зато собственные, чисто региональные полномочия, по части расходов реализуются на 100 процентов. И последних год от года становится больше. Причем лидируют по числу таких расходных статей регионы, которые больше других получают дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Вот поэтому Дмитрий Анатольевич (на экономическом форуме в Сочи) заявил, что отныне только регионы-доноры смогут планировать те или иные траты сверх минимального порога.
— Выходит, что свобода рук и трат остается только у трех-пяти регионов?
— Как минимум пяти, хотя регионов-доноров в стране больше, но на дополнительные траты сверх обязательных могут решиться разве что эти пять.
— Насколько оперативно можно навести порядок в региональных бюджетах?
— Можно и очень быстро, все зависит от желания и упорства, в хорошем смысле, тех, кто будет руководить такого рода реформой.
За истекшие 13 лет в России ни разу не проводилась инвентаризация региональных полномочий: ведомства федерального уровня не анализировали, на что тратят деньги регионы в сфере их отраслевой компетенции
Цифры
И дать, и взять
Доходы консолидированных бюджетов регионов на 1 марта 2017 года составили 982,8 млрд рублей, с ростом к соответствующему периоду 2016 года на 12,1%, расходы — 1 096,7 млрд рублей (с ростом на 1,1%). Дефицит составил 113,9 млрд рублей (в соответствующем периоде 2016 года складывался дефицит в объеме 208,4 млрд рублей). С суммарным профицитом в объеме 28,7 млрд рублей исполнены бюджеты 15 регионов, с суммарным дефицитом в объеме 142,8 млрд рублей — бюджеты 70 регионов.
Госдолг регионов на 1 февраля 2017 года составил 2 323,9 млрд рублей, снизившись с начала года на 29,3 млрд рублей, или 1,2%. Расходы регионов на обслуживание государственного и муниципального долга составили 12,1 млрд рублей.
В структуре долговых обязательств регионов продолжает увеличиваться доля задолженности по бюджетным кредитам с 42,1% на начало года до 45% на 1 февраля 2017 года. Одновременно снижается удельный вес коммерческих кредитов с 34,4 до 31,2%.