Кабулу не легче

В 2017 году в Афганистане пройдут парламентские выборы, а через два года афганцы выберут нового президента. Однако до выборов в стране должна завершиться избирательная реформа — главное условие политического соглашения, которое разрешило кризис в стране после президентских выборов 2014 года. Отведенные на реформу два года давно истекли, но соперничающие стороны так и не договорились.

Галия Ибрагимова

Когда речь заходит о причинах многолетней войны в Афганистане, то этнические противоречия, которые на протяжении всей истории были катализатором конфликтов в многонациональной стране, уступают по значимости другим аргументам. Афганский конфликт объясняют геополитической конкуренцией внешних держав или противостоянием приверженцев светского развития страны с религиозными экстремистами. Между тем любой кризис в стране тут же получает этническое измерение, а попытки создать единую афганскую идентичность каждый раз проваливались из-за превалировавших этнических и региональных интересов.

Территория Афганистана всегда условно делилась на юг, населенный пуштунами, и север, где проживают преимущественно национальные меньшинства. Центральная власть в стране традиционно сосредоточена в руках пуштунов. Однако она никогда не была устойчивой из-за постоянного стремления таджиков, узбеков, хазарейцев, туркмен, белуджей и других многочисленных национальностей к автономному управлению своими территориями.

Выйти из полноэкранного режима

Развернуть на весь экран

Основная причина противоречий между афганскими этносами чаще заключается не столько в конкуренции Кабула и провинций за контроль над территориями, сколько в постоянных требованиях этнических групп расширить свое присутствие в центральной власти.

Несмотря на то что представители провинций представлены в парламенте и окружных советах Афганистана, соблюсти этнический баланс при формировании правительства не всегда просто.

Для того чтобы дать возможность всем этническим группам влиять на высшую власть в Афганистане, был создан представительный орган Лойя-джирга (Большой совет) — всеафганский совет старейшин, созываемый в периоды острых кризисов в стране. Старейшины в Лойя-джирге избираются по этноплеменному принципу из состава депутатов обеих палат парламента и председателей провинциальных и уездных советов. Только участники всеафганского совета имеют право вносить поправки в конституцию и рассматривать вопросы судебной ответственности президента. После каждого электорального цикла между афганскими этносами начинается борьба за места своих представителей в Лойя-джирге. Вся политическая деятельность внутри Афганистана завязана на этнический фактор, и любой борющийся за власть политик вынужден это учитывать.

В период советско-афганской войны в 1980-е годы и последовавшей в 2000-х военной кампании Международных сил содействия безопасности в Афганистане влияние на политический процесс непуштунских элит возросло. Знаковым событием стало принятие в 2004 году афганской конституции, когда узбеки, таджики, хазарейцы в Лойя-джирге потребовали создания парламентской республики и введения должности премьер-министра.

Они обосновывали это тем, что парламентская форма государственного правления больше соответствует реалиям многонационального Афганистана. Пуштуны, обладавшие тогда большинством в Лойя-джирге, эту инициативу заблокировали. В результате был утвержден проект конституции президента Хамида Карзая, который устанавливал практически неограниченную президентскую власть.

После принятия основного закона и проведения парламентских и президентских выборов Карзай усилил пуштунизацию госструктур, что спровоцировало новые этнические раздоры.

Провал на парламентских выборах в 2010 году пуштунов подтвердил, что усиление их роли во властных структурах усложняет и без того непростую ситуацию в стране, ведущей войну с талибами.

Возникновение в 1994 году движения "Талибан" (запрещено в России) связывается не только с ростом исламизации, но и с усилившимся пуштунским национализмом, который стал ответной реакцией на децентрализацию власти и ее ослабление в северных провинциях. Слабость правительства моджахедов, захвативших власть в 1992 году, привела к тому, что в ряде афганских провинций появились фактически самостоятельные административно-территориальные образования, а различные партии и движения начали создаваться по этническому принципу.

Состоящее преимущественно из пуштунов движение "Талибан", захватив в 1996 году власть в стране, первым делом попыталось подчинить себе населенные непуштунскими этносами северные провинции. В этот период афганский конфликт превратился в борьбу пуштунского юга и непуштунского севера. Однако национальное самосознание непуштунских этносов в ходе борьбы с талибами только усиливалось. Кроме того, обладавшая всей полнотой власти на подконтрольных территориях северная элита боялась утратить ее в случае победы "Талибана", что обусловило формирование Северного альянса — объединения таджикских полевых командиров, к которым примкнули и другие непуштунские группы. В 2001 году Северный альянс помог вторгшимся в Афганистан американским военным свергнуть талибов. Но и после того, как в Кабуле было приведено к присяге правительство Хамида Карзая, северные провинции не подчинились центру.

Категорический протест, который вызывают у непуштунских этносов попытки сначала Карзая, а сейчас действующего президента Ашрафа Гани вести переговоры с талибами, во многом связан с неприятием пуштунского национализма, которому по-прежнему следуют боевики движения.

Еще большее неприятие переговоров с талибами у непуштунских групп вызвал захват боевиками движения в октябре 2015 года города Кундуз на севере Афганистана и продолжающееся сейчас наступление на северные провинции Балх, Фарьяб, Джаузджан, Саманган, Сари-Пуль. Такая тактика наступления талибов свидетельствует о том, что, так же как в конце 1990-х годов, талибы претендуют на власть во всей стране и пытаются оттеснить лидеров национальных групп.

При этом участники возобновленных в конце декабря переговоров по афганскому урегулированию — Россия, Китай, Пакистан, Афганистан — рассматривают возможность подключить к диалогу умеренных талибов, которые выступают против усиления в стране террористической группировки "Исламское государство" (ИГ, запрещена в России). Обосновывается это тем, что амбиции талибов не выходят за пределы Афганистана, а активизация ИГ угрожает соседним государствам Южной и Центральной Азии, а также России. В середине февраля в Москве состоялся второй раунд переговоров, к которым подключились представители Ирана и Индии, но ни один представитель талибов на них так и не появился.

Сомнительный транзит

Возобновившиеся переговоры по Афганистану совпали с новым политическим циклом в стране, в котором этнический фактор будет играть первостепенную роль. На 2017 год назначены парламентские выборы, которые долго откладывались из-за того, что в стране так и не была реализована избирательная реформа, предусмотренная политическим соглашением о формировании правительства национального единства. Разразившийся в Афганистане в 2014 году после оглашения результатов президентских выборов кризис, который чуть не перерос в гражданскую войну, удалось разрешить после того, как претенденты на пост главы государства — поддерживаемый Западом пуштун Ашраф Гани и представитель нацменьшинств таджик Абдулла Абдулла — подписали политическое соглашение. Итогом стало согласие двух кандидатов работать в переходном правительстве до тех пор, пока Лойя-джирга не утвердит разработанную реформу избирательной системы.

Предусмотренные политическим соглашением два года для реализации реформы истекли летом 2016 года, но ни занявший пост президента Гани, ни ставший премьер-министром Абдулла так и не договорились, как после нее должна измениться политическая система страны.

Пользуясь этим, различные этнополитические группировки стали упрекать правительство в нелегитимности.

Пятилетний срок полномочий избранного в 2010 году парламента истек в июне 2015 года. Но по условиям политического соглашения новые парламентские выборы должны состояться уже по новой избирательной системе, поэтому указом президента мандат действующего парламента продлевался до тех пор, пока комиссия по реформе избирательной системы не завершила свою работу. В августе 2016 года проект нового закона об избирательной системе был наконец подготовлен, но Волеси-джирга — нижняя палата афганского парламента — отказалась его утверждать, что создало препятствия для назначения даты парламентских выборов. Учитывая постоянное давление и требование сторонников Абдуллы и других этнических групп ускорить реформу, комиссия по наблюдению за исполнением конституции постановила, что в экстренной ситуации закон о выборах могут принять правительство и президент. В сентябре прошлого года Гани утвердил новый закон, а в феврале заявил о намерении провести парламентские выборы в текущем году.

Впрочем, чтобы признать реформу завершенной, из новоизбранных членов парламента и окружных советов должен быть сформирован новый состав Лойя-джирги, который утвердит изменения в избирательной системе. Президент Гани пока не сообщил, будут ли парламентские выборы совмещены с выборами в окружные советы. Если эти выборы пройдут в разное время, то созыв всеафганского совета старейшин будет отложен. Возможно, затягивая выборный процесс, президент хочет преднамеренно отсрочить созыв Лойя-джирги и воспользоваться временем для укрепления позиций своих сторонников, которые будут баллотироваться в парламент и окружные советы, а после — избираться в состав Лойя-джирги.

Ведь от того, кто получит большинство в парламенте, окружных советах и Лойя-джирге — пуштуны или непуштунские группы,— будет зависеть, какие поправки в конституцию будут внесены.

По этим же причинам затягивание реформы выгодно и премьер-министру Абдулле. Главное, оба кандидата осознают, что до президентских выборов 2019 года важно дотянуть, оставаясь на политическом олимпе, а решение Лойя-джирги может означать конец правительства национального единства.

На словах президент и премьер поддерживают избирательную реформу. Однако если сторонники Абдуллы, в основном представители непуштунских этнических групп, рассматривают реформу, которая должна ввести пост премьер-министра, как исторический шанс иметь постоянного представителя на высшей государственной должности, то сторонники Гани, в основном пуштуны, как и сторонники Карзая в 2004 году, когда принималась конституция страны, заинтересованы в сохранении неограниченной президентской власти. Поэтому Гани может бросить все силы на то, чтобы помешать закрепить должность премьера в конституции, а после президентских выборов 2019 года стать единоличным главой Афганистана. Авторитет премьера переходного правительства Абдуллы на фоне постоянных споров и игнорирования его мнения окружением главы государства снижается, что играет на руку Гани. Чтобы еще больше ослабить позиции премьера, президент в преддверии парламентских выборов пытается внести раскол в ряды его сторонников и собрать вокруг себя лидеров основных этнополитических партий.

Игра на выбывание

Одним из первых тяжеловесов афганской политики, кого президент уже перетянул на свою сторону, стал популярный губернатор северной провинции Балх, один из лидеров протаджикской партии "Исламское общество Афганистана" (ИОА) Ата-Мохаммад Нур. В ноябре прошлого года Гани провел переговоры с Нуром, после которых губернатор согласился рассмотреть возможность вступить в правительство национального единства на стороне президента. Примечательно, что во время президентских кампаний в 2009 и 2014 годах Нур поддержал кандидатуру коллеги по партии доктора Абдуллы, который в ИОА был куратором внешней политики. Более того, во время политического кризиса в ходе последних президентских выборов Нур предложил сформировать параллельное правительство, но Абдулла эту идею не поддержал. После подписания политического соглашения губернатор не раз подвергал сомнению его легитимность и критиковал промедление созыва Лойя-джирги для утверждения избирательной реформы.

Стоит отметить, что Ата Нур считается политическим долгожителем: в 1990-е он был влиятельным полевым командиром на севере Афганистана, с 2004 года стал управлять провинцией Балх. Гани после вступления в должность президента попытался сместить Нура, но губернатор не подчинился. После ноябрьских переговоров о сотрудничестве Гани и Нура губернатор был переназначен на пост губернатора Балха.

При этом король севера Афганистана, как называют Нура в западных СМИ, в январе открыто заявил, что будет баллотироваться на пост президента в 2019 году или станет как минимум первым заместителем главы правительства.

Считается, что Нур с президентом могли заключить в ноябре сделку: в обмен на отказ от изменения конституции и поддержку команды Гани на парламентских выборах губернатору, возможно, предложили высокую должность в новом, еще не созданном, правительстве или силовых структурах. Понимая, что Гани будет стараться остаться у власти на второй срок, Ата Нур мог принять предложение и сохранить таким способом влияние на центральное правительство. Выигрыш Гани от сделки с Нуром будет заключаться в еще большем падении авторитета Абдуллы, ослаблении позиций ИОА на парламентских выборах и расколе внутри партии. При таком сценарии Абдулла может попытаться выставить Нура предателем, но даже исключение губернатора Балха из ИОА не сильно ударит по его авторитету и способности даже в качестве самостоятельного политика объединять вокруг себя афганские этнические группы. Однако раскол в ИОА станет серьезной угрозой для таджиков в преддверии парламентских выборов.

Выдвижение Нура станет очередным ударом по другой знаковой фигуре — лидеру афганских узбеков и туркменов, руководителю "Национального исламского движения Афганистана" (НИДА) генералу Абдул-Рашиду Дустуму. Этнический узбек, генерал Дустум в период советско-афганской войны воевал против моджахедов на стороне Москвы. После свержения президента Мохаммада Наджибуллы в 1992 году генерал возглавил ополчение национальных меньшинств на севере Афганистана, а в 2001 году воевал против талибов. Во время президентских выборов 2014 года он вошел в коалицию с Гани, а после подписания политического соглашения стал с подачи президента первым вице-президентом страны. Однако вскоре между Гани и Дустумом возникли разногласия. Связаны они были с категорическим отказом генерала вести в составе правительства переговоры с талибами, против которых он ведет боевые действия на севере Афганистана. Гани, который с начала своего президентства пытается начать процесс примирения с умеренными талибами, не полностью поддерживает антиталибскую активность Дустума.

Другой причиной ухудшения отношений президента и его первого заместителя стало требование Дустума в качестве компенсации за поддержку Гани на выборах увеличить количество узбеков и туркменов в составе центрального правительства.

Президент отказал, ссылаясь на отсутствие в конституции положения о пропорциональном этническому составу представительстве в органах исполнительной власти.

В ноябре прошлого года вокруг Дустума произошел новый скандал. Телохранителей генерала обвинили в пытках и насилии в отношении экс-главы северной провинции Джаузджан узбека Ахмада Эсши, а самого Дустума с молчаливого согласия президента генпрокуратура вызвала на допрос в качестве свидетеля. Ранее Гани уже ограничивал полномочия Дустума на посту первого вице-президента, но полностью отстранить его от власти не может, так как это нарушит баланс сил в правительстве и спровоцирует волнения в северных провинциях, где у Дустума довольно много сторонников. При этом первый вице-президент и новый соратник президента Ата Нур — давние противники в борьбе за лидерство в северных провинциях Афганистана. Таким образом, вхождение Нура в правительство национального единства станет серьезным противовесом Дустуму и поможет президенту Гани снизить давление генерала и его партии НИДА на свою команду в преддверии нового электорального цикла.

Выгодный президенту раскол внутри таджикской ИОА и узбекской НИДА может еще больше усилиться после возвращения в афганскую политику сильного пуштунского политика Гульбеддина Хекматияра — скандального полевого командира, бывшего премьер-министра и лидера широко известной в стране Исламской партии Афганистана (ИПА). В 2003 году США и ООН внесли Хекматияра в черный список и объявили террористом за его высказывания в поддержку "Аль-Каиды" (запрещена в России) и талибов. Несколько раз боевики ИПА брали на себя ответственность за теракты, но в рамках начатого президентом Гани процесса национального примирения в сентябре 2016 года афганское правительство подписало с ИПА мирное соглашение. По нему в обмен на снятие санкций с Хекматияра сторонники его партии обязались не поддерживать терроризм, распустить свои военные формирования и следовать конституции. Совбез ООН 4 февраля снял санкции с Хекматияра после обращения Гани к мировому сообществу с просьбой поддержать мирное соглашение афганского правительства с ИПА в рамках процесса национального примирения в стране.

Возвращение Хекматияра в легальную афганскую политику перед парламентскими выборами, с одной стороны, может представлять угрозу для Гани и спровоцировать уход в ряды ИПА части его сторонников. С другой — ИПА, в отличие от сформированных по этническому принципу партий, распространена по всему Афганистану. Если новая стратегия партии не сделает акцент на пуштунский национализм, это обеспечит ей накануне выборов приток голосов не только пуштунов, но и других этносов. Такой сценарий внесет еще больший раскол в ряды ИОА и НИДА, но он же может привести к тому, что на волне популярности Хекматияр откажется во всем подчиняться центральной власти. Поэтому параллельно с разрушением коалиции нацменьшинств Гани придется постоянно контролировать ИПА, чтобы не позволить Хекматияру набрать политический вес. В любом случае президент всегда сможет напомнить Хекматияру, что своей свободой он обязан ему лично.

Тактический расклад

Мирный договор между правительством и ИПА вызвал одобрение талибов и укрепил их в мысли о необходимости переговоров с Гани. Президенту же диалог с "Талибаном" позволяет упрочить имидж главного примирителя, и влиятельные мировые державы поддерживают его в этом.

Делая ставку на переговоры с талибами в условиях продолжающейся реформы, президент тем самым уводит реализацию политического соглашения в другую плоскость. Если компромиссная сделка с талибами о распределении полномочий в стране будет достигнута в этом году, президент может представить ее вместо политического соглашения с Абдуллой на утверждение Лойя-джирги, обосновав это тем, что для общенационального примирения соглашение с талибами важнее.

Такое развитие событий укрепит авторитет президента, а имидж общенационального примирителя сделает его практически безальтернативным кандидатом на новых выборах главы государства в 2019 году.

Однако в стратегическом плане это может привести к новому серьезному государственному кризису, в котором этнический фактор вновь будет основополагающим.