В этом году исполняется пять лет с возвращения прямых губернаторских выборов в России. "Власть" начинает серию публикаций о кампаниях по выборам глав регионов. Одним из их главных атрибутов стал муниципальный фильтр: по закону кандидаты должны собрать 5-10% подписей депутатов региона. Это позволило отсеять многих сильных конкурентов--действующих глав регионов. "Власть" разбиралась, как работал фильтр и почему его стали применять все реже.
Два года использования муниципального фильтра в виде сбора подписей региональных депутатов показали, что для недопущения к выборам неугодных кандидатов есть и более простые методы
Фото: Петр Ковалев, Коммерсантъ / купить фото
Одним из первых шагов мэра Екатеринбурга Евгения Ройзмана как кандидата в свердловские губернаторы стало обращение к Владимиру Путину по поводу отмены муниципального фильтра для действующих депутатов и муниципальных глав. "Фильтр создан для того, чтобы быть непреодоленным",— заявил мэр. До этого схожее письмо президенту направили лидеры трех думских фракций: КПРФ, ЛДПР и "Справедливой России". Они сочли, что под фильтр не должны попадать их выдвиженцы: "Для парламентских политических партий выдвижение кандидата на должность высшего должностного лица любого субъекта РФ стало куда более сложной процедурой, чем выдвижение кандидата на должность президента РФ".
С идеей возвращения губернаторских выборов выступил в 2011 году президент Дмитрий Медведев: инициатива шла в общем ряду либерализации политического законодательства после многотысячных протестных митингов в связи с обвинениями в фальсификации итогов выборов в Госдуму. Первоначально ни о каких особых условиях регистрации кандидатов в главы регионов речь не шла.
Однако после президентских выборов и некоторого спада протестной активности власть задумалась об ограничениях.
Пост куратора внутренней политики в администрации вместо Владислава Суркова к тому времени занял Вячеслав Володин, который действовал более жестко и прямо: авторство идеи фильтра приписывается ему и занимавшему тогда пост заместителя главы управления внутренней политики президента Дмитрию Бадовскому.
Формальными авторами идеи муниципального фильтра стали мэры городов. Глава Северодвинска (Архангельская область) Михаил Гмырин 5 апреля на совещании с Дмитрием Медведевым заявил, что "рекомендации на уровне депутатов муниципального совета, глав муниципальных образований, наверное, каким-то образом должны учитываться". Самарский мэр Дмитрий Азаров выступил более конкретно. "Ни для кого не секрет, что зачастую в регионах в губернаторские кресла рвались и проходимцы, и бандиты, и экстремисты. Сегодня, на мой взгляд, возможности манипуляции общественным мнением еще больше возросли. Армия политтехнологов буквально работает по всей территории страны, и им все равно, какой кандидат. Популистские обещания, запугивания — любой инструментарий используется политтехнологами в этой работе. И конечно, мы с коллегами задумались о том, каким образом можно защититься сегодня от этого",— рассуждал он. Сославшись на опыт "некоторых стран", Азаров предложил ввести в качестве условия регистрации сбор подписей "5-10% депутатов". Другие муниципалы заверяли президента, что фильтр увеличит престиж работы местного депутата, с которым будут считаться. Присутствовавшие губернаторы заявили, что совсем не против таких условий выдвижения. Дмитрий Медведев тут же добавил свое предложение: свою подпись местный депутат может поставить только в поддержку одного кандидата. В таком отфильтрованном виде губернаторские выборы и были возвращены. В итоговом варианте закона предусматривался сбор 5-10% подписей муниципальных депутатов (количество определяли региональные заксобрания), кроме того, в числе прочих поставить автограф за кандидата должны представители 75% районных дум и собраний городских округов.
Фильтр — вопрос политический
"Я сразу предупредил кандидата, что прохождение муниципального фильтра — вопрос не технологический, а политический. Технологи работают с повышением рейтинга, популярности.
Но фильтр реально пройти только с одобрения администрации региона или администрации президента",— рассказал "Власти" политтехнолог, работавший в 2013 году на выборах главы одного из регионов.
Его заказчик не был "варягом и проходимцем" — наоборот, чужаком скорее мог считаться кандидат от власти, однако фильтр местный политик не прошел. До этого в 2012 году губернаторские выборы обкатали всего в пяти регионах (в большинстве субъектов, где истекал срок полномочий губернатора, они либо успели переназначиться, либо были назначены новые люди), но в двух из них фильтр успешно миновали несогласованные с центром и местными администрациями кандидаты. "Регионы отобрали сознательно: либо небольшие и поэтому легко контролируемые, как Новгородская область, либо полностью управляемые, как Белгородская. Кроме Белгорода, регионы были депрессивными — в них даже гипотетическая победа кандидата от оппозиции была не так страшна",— говорит источник "Власти" из окружения Вячеслава Володина.
Задвоение подписей используется в первую очередь против сильных кандидатов: например, в Курской области недействительными признали подписи, отданные в поддержку экс-губернатора, бывшего вице-президента Александра Руцкого
Фото: Геннадий Гуляев, Коммерсантъ
В пяти регионах действительно реализовались разные модели выборной кампании. У главы Белгородской области Евгения Савченко не было серьезных конкурентов: коммунисты кандидата не выдвинули вообще, губернатору подобрали соперников, которых можно назвать спарринг-партнерами. От ЛДПР баллотировалась Ирина Горькова из Подмосковья, от "Патриотов России" и "Правого дела" — местные, но не рейтинговые политики. Муниципалы, желающие поставить за них подписи, тем не менее нашлись. В Амурской области были зарегистрированы выдвиженцы всех парламентских партий. Отказ получили представители "Правого дела" и РПР-ПАРНАС, причем последний подписей вообще не собирал. И в Белгородской, и в Амурской областях кандидатам от оппозиции помогала администрация региона. "Это типовой сценарий для всех кампаний. Есть в них реальный конкурент или нет — губернатору нужны "техники". Муниципалов собирают на одно большое мероприятие — либо общеобластное, либо районное — и там собирают скопом подписи.
Они могут проставляться даже на чистых листах, чтобы потом решить, кому из "техников" они нужнее",— объясняет политтехнолог, который работал на губернаторских выборах как на власть, так и на оппозицию.
В Новгородской области от выборов были отсечены выдвиженцы КПРФ и "Справедливой России". "Губернатор Сергей Митин мог сделать красивую кампанию, угрозы для него не было: все равно победа была обеспечена в первом туре. Но для такой кампании нужны были финансы, а он тратиться не хотел",— утверждает источник, близкий к администрации региона. Технология была такой: большинство автографов муниципальных депутатов власть собрала заранее, а коммунистка Ольга Ефимова и справоросс Алексей Афанасьев поэтому не смогли набрать их нужного количества.
Как работает муниципальный фильтр во Франции
В ноябре 2012 года тогдашний председатель ЦИКа Владимир Чуров, говоря о системе муниципального фильтра в докладе Конституционному суду, упоминал "успешно функционирующую аналогичную модель" во Франции.
Французский муниципальный фильтр используется на президентских выборах с 1965 года. Изначально кандидат в президенты должен был заручиться поддержкой 100 выборных должностных лиц, с 1976 года число необходимых подписей выросло до 500. Общее количество потенциальных подписантов — более 47 тыс. человек, среди которых члены парламента, генеральных и муниципальных советов, префекты, мэры. Подписи должны быть собраны не менее чем в 30 департаментах (из 101). При этом у кандидата должно быть не больше 50 подписей от представителей одного и того же департамента. Отмечается, что депутаты могут отдавать свои голоса одновременно нескольким кандидатам. На президентских выборах 2017 года сбор подписей длился с 1 по 18 марта, их удалось собрать 11 кандидатам, после чего списки с подписавшимися были опубликованы в открытом доступе.
Отфильтрованные неожиданности
Губернаторская кампания начала развиваться по непредсказуемому сценарию в Рязанской области. Против действующего губернатора-варяга Олега Ковалева выдвинулся известный местный политик — заместитель главы Россотрудничества, бывший депутат Госдумы Игорь Морозов. Баллотировался он от "Патриотов России" — партия входила в "Общероссийский народный фронт" (ОНФ), поэтому Морозов утверждал, что "Фронт" его тоже поддерживает. ОНФ пришлось уточнять, что он выступает за Ковалева. Для действующего главы федеральный чиновник был опасным противником: он уже участвовал в выборах рязанского губернатора в 2004 году и даже выиграл первый тур, но проиграл второй генералу Георгию Шпаку.
"Морозов — коренной рязанец, он с начала 2000-х годов был хорошо известен по всей области. Сперва как помощник полпреда президента в ЦФО Георгия Полтавченко, потом — как сенатор, затем — как депутат Госдумы. В 2012 году многие звезды сошлись. Подписи за него ставили не только районные и местные депутаты, которые знали его лично. Он смог также объединить вокруг себя голоса противников Олега Ковалева. Трудно сегментировать сейчас тот кластер и понять, какие подписи ставились за Морозова, а какие — против Ковалева. Но факт неоспорим: муниципальный фильтр Игорем Морозовым был пройден уверенно и с запасом",— рассказывает "Власти" экс-зампред гордумы Рязани Владимир Холопов.
Морозову взялись помогать и местные влиятельные политики. Например, муниципалов убеждал вице-спикер облдумы, бывший региональный министр сельского хозяйства единоросс Сергей Сальников. Он к тому же был близок к воронежскому губернатору, бывшему главе Минсельхоза Алексею Гордееву, а предприятия, которыми он управлял в Рязанской области, входили в орбиту влияния Гордеева. Игоря Морозова поддерживали не только аграрии. Министром территориальных образований области тогда работал бывший помощник Морозова Владимир Кравчук. "Его взял на работу вице-губернатор Андрей Шевелев, который потом стал тверским губернатором — он пересекался с Кравчуком еще на службе в десантных войсках. Но тогда речи о выборах главы области не шло, поэтому Морозов просто не мог считаться соперником. После выдвижения Морозова встал вопрос, на чьей стороне Кравчук — Ковалева или Морозова. Он выбрал старого друга, обеспечил Морозову прохождение фильтра и сразу ушел в отпуск, не стал заниматься выборами, а после победы Ковалева уволился с поста министра",— рассказывает источник "Власти", близкий к администрации региона.
Реальная конкуренция в Рязанской области, судя по всему, в планы региональной администрации и Кремля не входила.
Морозову сделали предложение, от которого он не смог отказаться: в обмен на снятие кандидатуры он стал сенатором от региона.
Один из экс-депутатов заксобрания утверждает, что Игорь Морозов с самого начала рассматривал сценарий торга: "Группа поддержки в элитах, естественно, на такое поведение не рассчитывала, многие выступившие за Морозова потом пострадали". Шансы на избрание Морозова парламентарий считал очень высокими.
В Брянской области все пошло по другому сценарию. На выборы против губернатора Николая Денина действительно вышел варяг-бизнесмен из Ленинградской области, депутат Госдумы от КПРФ Вадим Потомский. Еще одним реальным конкурентом был глава местного отделения "Справедливой России", но такой же варяг-бизнесмен из Москвы Вячеслав Рудников. Подписи за справоросса избирком не принял: якобы депутаты, поставившие их, ранее поддержали других кандидатов.
"Это самая распространенная технология отказа по фильтру — так называемые задвоенные подписи. Депутат поддержал реального конкурента губернатора, его вызывают и говорят: а сейчас поддержишь главу региона или "техника", только задним числом.
Большинство муниципалов — бюджетники, отказать они не могут. Рудников стал пионером по применению этой технологии",— говорит политтехнолог Сергей Малахов, работавший на тех выборах на Вадима Потомского. Последнего, по его словам, снять таким образом было сложнее: он использовал ресурс депутатов, избравшихся от КПРФ, и нашел общий язык с местными силовиками. Малахов говорит, что поддерживали Потомского и единороссы. "Работа шла не с отдельными депутатами, а с пулами муниципалов, которых проводили в местные собрания бизнесмены или главы, недовольные Дениным. Договорился с таким человеком — получил пакет его депутатов. В этих переговорах важно убедить, что кандидат действительно может победить, что он "согласован"",— говорит Малахов. При этом он уточняет, что администрация Николая Денина не препятствовала в сборе подписей Потомскому, видимо, не считая его сильным конкурентом. Потомский выборы Денину в итоге проиграл.
"Но в принципе по муниципальному фильтру можно отказать любому кандидату по разным причинам. Этот вопрос находится целиком в ведении власти — неважен даже размер фильтра, 5% или 10%",— заключает Малахов.
Задвоенная проблема
В случае с депутатом Госдумы от КПРФ Вадимом Потомским, который выдвигался на пост губернатора Брянской области, задвоение подписей было реализовать труднее, но выборы он все равно проиграл
Фото: Олег Харсеев, Коммерсантъ
В 2013 году успехи Игоря Морозова и Вадима Потомского в преодолении фильтра вдохновили на участие в губернаторских выборах представителей команд глав регионов, полномочия которых продлены не были. В Забайкальском крае от "Гражданской платформы" выдвинулся бывший вице-премьер региона Алексей Кошелев, который с гордостью первым сдал депутатские подписи. Для ближайшего соратника ушедшего губернатора Равиля Гениатулина сбор подписей не был сложной задачей: он знал всех глав районов и городов. Кандидатом от власти был варяг, справоросс Константин Ильковский, который, казалось бы, такими контактами не обладал. Однако в избиркоме в регистрации Кошелеву отказали: причиной стали как раз задвоенные подписи.
Во Владимирской области от "Гражданской платформы" выдвинулся Александр Филиппов. Его отец, Сергей Филиппов, был вице-губернатором при ушедшем главе, коммунисте Николае Виноградове, а во время кампании работал руководителем местной "дочки" "Газпрома" и находился в неплохих отношениях с главой совета директоров корпорации Виктором Зубковым. От "Единой России" выдвинулась бывший вице-спикер Совета федерации Светлана Орлова. "Филиппов считал, что с подписями депутатов ему поможет "Гражданская платформа". Но потом стало очевидно, что этого не произойдет. Мы столкнулись с такими трудностями: единого реестра действующих депутатов нигде нет. Искали через сайт избиркома, сайты самих собраний, но часто выяснялось, что эти депутаты давно прекратили полномочия. Администрация пошла на опережение: заксобрание приняло решение о назначении выборов в субботу, его опубликовали в воскресенье. Уже в понедельник большинство муниципалов собрали на мероприятие и взяли их подписи",— вспоминает член правления РАПК, политтехнолог Петр Быстров. Подписи Филиппов собрал, но они предсказуемо оказались задвоенными. "Большинство муниципалов — бюджетники либо работают на связанных с властью предприятиях.
Например, нам в слезах звонила женщина, которой на работе стали угрожать увольнением и даже запретом на выезд за границу, она просила отозвать свою подпись",— вспоминает Быстров.
Уже в ходе кампании на Александра Филиппова было заведено уголовное дело, потом к нему прибавилось еще одно. Его отец был уволен и также попал под уголовное преследование.
В 2013 году фильтр в последний раз применили в качестве основного средства отсечения неудобных сильных кандидатов. Уже тогда администрация президента провозгласила курс на "конкурентность, открытость и легитимность", а единороссы заявили, что готовы помогать со сбором подписей другим кандидатам. В Москве автографы муниципалов от партии власти принял Алексей Навальный, в Подмосковье — экс-депутат Госдумы Геннадий Гудков.
Фильтр нуждается в замене
В 2014-2016 годах началась новая эпоха губернаторских выборов, когда их предсказуемый результат обеспечивался без применения фильтра. Политтехнолог Мария Минчева, работавшая на выборах главы Башкирии в 2014 году в штабе экс-премьера республики Раиля Сарбаева, считает, что подписи для прохождения фильтра может собрать "любой кандидат, который давно живет в регионе и обладает организационным ресурсом и средствами". Она вспоминает, что в ходе кампании Сарбаева, которого выдвинула "Гражданская сила", над сбором подписей работали десять высококлассных юристов. "С кем-то из депутатов поддержка была оговорена заранее, кого-то сагитировал сам Раиль Сарбаев. Его поддерживал пул уважаемых в республике людей: экс-президент Муртаза Рахимов, бывшие министры республиканского правительства, с которыми Сарбаев работал. У всех были знакомые муниципалы, которым они помогали в избрании",— рассказывает Минчева. По ее словам, кандидаты от власти, как правило, собирают подписи местных депутатов централизованно: "Это может быть какой-то форум депутатов или сторонников "Единой России". Централизованно собирают подписи и для согласованных с администрацией региона кандидатов от оппозиции. На сбор подписей несогласованного кандидата власти тоже могут повлиять, и это не обязательно задвоенные автографы. Как только в штабе кандидата от "Единой России" поняли, что мы набираем нужное количество подписей, нотариальные конторы в республике стали закрываться, нам пришлось возить депутатов в соседнюю Челябинскую область. Некоторые нотариусы делали странные ошибки в документах, возможно намеренные".
По ее словам, не допустить кандидатов до выборов путем переговоров с ними либо договорившись о снятии кандидатуры с партией, ее выдвинувшей, "проще, чем использовать фильтр". "В схеме с фильтром слишком много всего задействовано: юристы, избиркомы.
Недопущение до выборов без использования фильтра бережет ресурсы кандидата: он сходил в три партийных кабинета, понял, что его выдвижение нежелательно, ничего ему не светит, и отказался от этой мысли.
На сбор подписей для прохождения фильтра он потратился бы и все равно был снят",— констатирует она. Подписи Сарбаев собрал, но его отозвала с выборов "Гражданская сила".
В 2014 году проходило 30 губернаторских кампаний, и только в двух из них сильные кандидаты не попали на выборы из-за фильтра. В Санкт-Петербурге не смогла набрать нужное количество подписей депутат Госдумы от "Справедливой России" Оксана Дмитриева. В Курской области недействительными признали подписи, отданные в поддержку экс-губернатора, бывшего вице-президента Александра Руцкого. Причем Руцкой первоначально столкнулся с партийным фильтром: он намеревался баллотироваться от "Патриотов России", но в итоге его выдвинула "Демократическая правовая Россия".
В остальных случаях партии сами снимали своего кандидата. В Оренбургской области сильного конкурента действующему главе Юрию Бергу Сергея Катасонова отозвала ЛДПР. В Орловской области "Патриоты России" не стали выдвигать экс-спикера заксобрания Ивана Мосякина. В 2015-2016 годах скандалы на губернаторских выборах были сведены к минимуму: в прошлом году фильтр на выборах губернатора Тверской области не прошел глава юрслужбы КПРФ Вадим Соловьев. Подписи депутатов он собрал, однако сам признал, что первоначально сдал в избирком не те депутатские автографы; комиссия воспользовалась ошибкой и отказала Соловьеву. О том, как стала работать система, свидетельствует статистика: если в 2013 году выдвигались в среднем 11,8 кандидата, а регистрацию получали всего пять из них, то в 2016-м таковых было 5,9 и 4,4 кандидата соответственно (см. график).
Отпугивающий эффект
По словам источника из окружения Вячеслава Володина, первые два года использования муниципального фильтра показали, что проще обеспечивать нужные результаты губернаторских выборов иными способами: "Первые годы губернаторских выборов стали исключительно скандальными как раз из-за фильтра". С потенциальными противниками стали вести переговоры и торги, в дело пошли договоренности с партиями, которые стали отказывать сильным кандидатам либо снимать их.
"Фильтр — это грязь в кампании, он стал дискредитировать выборы. Когда кандидату отказывают, он всегда может сказать: поддержка депутатов у меня была, но крючкотворы меня сняли, потому что боятся.
Когда снимает партия, а это были крайние случаи,— это уже политика, кандидат и партия не сошлись характерами, это понятно, это бывает",— поясняет собеседник. Он полагает, что общая выстроенность политической системы рано или поздно привела бы к отмене фильтра: "При Володине все точно к этому шло".
Несмотря на эти утверждения, региональные влиятельные группы и возможные сильные кандидаты сторонятся участия в губернаторских выборах именно из-за фильтра. Источник в заксобрании одного из регионов с сильными протестными настроениями, где в этом году пройдут губернаторские выборы, утверждает, что, несмотря на низкую популярность действующего врио и наличие сильных потенциальных конкурентов, интриги в кампании не будет. "146%, что никто не выдвинется. Местные депутаты контролируются районными властями, а они все равно будут козырять власти областной. Они никогда не пойдут в лобовое столкновение, для них важно чувствовать себя членами команды, вертикали",— разводит руками депутат.