«Говоря о введении в законодательство новых ограничений, следует учитывать их последствия»

Накануне VII Петербургского международного юридического форума министр юстиции РФ Александр Коновалов ответил в интернет-интервью на вопросы журналистов ИД «Коммерсантъ» и российских юристов.

Интервью подготовили Анна Пушкарская, Анна Занина, Андрей Райский, Николай Сергеев, Анастасия Курилова, Софья Окунь

BUSINESS GUIDE: Что изменилось в повестке и составе участников ПМЮФ в этом году? По каким темам вы ожидаете наиболее острых дискуссий?

АЛЕКСАНДР КОНОВАЛОВ: В 2017 году пленарное заседание будет посвящено теме "Право в глобальном контексте". В деловой программе запланировано более 70 мероприятий (в том числе, уникальных), среди них 60 дискуссионных сессий, объединенных в тематические блоки: международное право и верховенство закона; юридическая профессия; smart-общество; инвестиции; антимонопольное регулирование; судебная и арбитражная практика; промышленность, ресурсы и экология; культурное наследие; частное право.

Предусмотрено проведение Международной конференции Конституционного суда (КС) РФ "Конституционное правосудие: доктрина и практика", конференции Федеральной палаты адвокатов (ФПА) "Основные мировые тенденции развития адвокатуры", заседания Совета по совершенствованию третейского законодательства и Европейского постоянного совета Международного союза судебных исполнителей. Состоится презентация совместного проекта Минюста РФ и Совета Европы "Оказание бесплатной юридической помощи социально незащищенным категориям граждан". Запланированы презентации Ростехнадзора, Роспотребнадзора и ФТС России.

Впервые состоится I Международный форум по банкротству: мероприятия пройдут под эгидой ряда международных организаций и при участии их первых лиц, в том числе Комиссии ООН по праву международной торговли, Международной ассоциации регуляторов в сфере банкротства, Международной ассоциации специалистов по вопросам финансового оздоровления, несостоятельности и банкротства, Всемирного Банка, Организации экономического сотрудничества и развития, Европейского банка реконструкции и развития.

Количество участников ПМЮФ ожидается не меньше, чем в прошлом году, когда на форум приехали 3750 делегатов из 77 стран, в том числе 71 официальная делегация.

"В сфере особого внимания государства"

BG: Президент и премьер-министр РФ, а также пленум Верховного суда указывали, что нельзя заключать под стражу предпринимателей на стадии следствия, поскольку это в большинстве случаев не препятствует проведению расследования, а общественная опасность таких подозреваемых не требует их изоляции от общества. Кроме того, известно много случаев насилия (в столичных сизо), а порой и смертей (подозрительных или криминальных) подследственных. Что планируется изменить для применения на практике иных мер пресечения?

А. К.: Заключение под стражу избирается при невозможности применения иной, более мягкой, меры пресечения и не может быть применено к подозреваемым или обвиняемым в совершении ряда преступлений в сфере предпринимательской или экономической деятельности — за исключением случаев, предусмотренных Уголовно-процессуальным кодексом. В Госдуме находится на рассмотрении законопроект, которым предлагается ввести новую альтернативную заключению меру пресечения в виде запрета определенных действий. Потребность в этом обусловлена необходимостью обеспечения прав личности, исполнения общепризнанных международных норм права, повышения эффективности уголовного преследования, экономии средств федерального бюджета и сокращения репутационных потерь, связанных с удовлетворением Европейским судом по правам человека (ЕСПЧ) жалоб граждан РФ.

BG: Доработана ли концепция "адвокатской монополии"? Когда будет принят закон?

А. К.: Судя по всему, вы имеете в виду Концепцию регулирования рынка профессиональной юридической помощи. Она разрабатывается Минюстом в рамках реализации госпрограммы "Юстиция", которой также предусмотрена разработка федерального закона о профессиональной юридической помощи в РФ. Концепция определит комплекс мер, необходимых для структурирования системы оказания такой помощи, объединения разрозненного рынка на основе общих требований, ограничения доступа на него и исключения недобросовестных участников — прежде всего, в интересах получателей юридических услуг. При участии представителей профессионального сообщества (российские и международные юридические фирмы, ФПА) выработаны основные концептуальные решения, максимально сближены позиции по наиболее дискуссионным вопросам. После завершения подготовки проект Концепции будет направлен на согласование в заинтересованные федеральные органы исполнительной власти для последующего внесения в правительство. Срок внесения проекта закона в правительство — декабрь 2018 года.

BG: Какие дополнительные гарантии могут быть приняты для усиления независимости адвокатов, обеспечения и сбалансированности прав стороны защиты и обвинения в ходе следствия?

А. К.: Институт адвокатуры находится в сфере особого внимания государства. Среди основных направлений его развития --совершенствование механизмов допуска к профессии, дающей привилегию адвокатского статуса и преференции (адвокатская тайна, адвокатский запрос и другие), а также контроля за качеством юридической помощи адвокатов и соблюдением ими правил профессиональной этики. Контроль этот должен быть организован прежде всего внутри самой адвокатской корпорации, при этом необходимо создать единый стандарт качества юридических услуг. Кроме того, целесообразно более активное участие адвокатуры в оказании бесплатной юридической помощи и пропаганде права, а также развитие мер господдержки такой деятельности адвокатов. В 2016 году в законодательство внесены изменения, способствующие повышению статуса адвокатов, их профессионального уровня и роли адвокатских образований. В развитие новых положений принят ряд приказов Минюста, в том числе — об основных правилах работы с адвокатским запросом.

BG: Какие меры требуются для пресечения деятельности "карманных" и недобросовестных адвокатов?

А. К.: Вопрос об исключении из адвокатского сообщества должен решаться им самим на основании утвержденных стандартов и правил. Минюст уполномочен только вносить представления о прекращении статуса адвоката или о возбуждении дисциплинарного производства, а рассмотрение материалов и принятие решений по ним — прерогатива адвокатских палат. Такая модель в целом соответствует международной практике. При этом

разработка профессиональных стандартов — одно из приоритетных направлений деятельности адвокатских сообществ в иностранных юрисдикциях, а их соблюдение — необходимое для нее условие.

BG: В России после острой дискуссии пока утвержден только Стандарт осуществления защиты в уголовном производстве. Каковы дальнейшие перспективы этой работы?

А. К.: Важной новеллой 2016 года стало создание комиссии ФПА РФ по этике и стандартам, в состав которой должны входить представители Минюста, палат Федерального собрания и ФПА — им предстоит разработать иные стандарты адвокатской деятельности, в том числе по оказанию квалифицированной юридической помощи.

Арбитраж "без скидок и преимуществ"

BG: C 1 ноября 2017 года осуществлять функции постоянно действующего третейского суда смогут лишь НКО, получившие разрешение правительства на основании рекомендации Совета по совершенствованию третейского разбирательства, созданного при Минюсте. Сколько НКО и какие уже получили одобрение совета?

А. К.: Советом рассмотрены и приняты рекомендации по трем заявлениям о предоставлении права на осуществление функций арбитражного учреждения. Все необходимые документы уже направлены в правительство. По итогам первых месяцев деятельности совета можно констатировать, что подготовка документов требует от заявителей предельной внимательности, тщательности в подтверждении критериев, которые оценивает совет. Здесь никому нет скидок и преимуществ. Даже те заявки, которые в итоге попали на заседание совета, неоднократно дорабатывались заявителями в рамках установленных процедур. Основное условие для получения НКО права на осуществление функций постоянно действующего арбитражного учреждения — непререкаемая репутация, подтверждение организационных возможностей для этой деятельности. Одним из индикаторов наличия таких возможностей и готовности организовать на самом высоком уровне работу является подготовка заявки в совет и всех необходимых документов надлежащим образом, как того требует законодательство.

BG: Почему сведения о подаче заявок НКО и о результатах их рассмотрения советом Минюст решил не публиковать — ведь это не относится к персональным данным?

А. К.: Еще раз напомню, что именно правительство принимает решение о предоставлении права на осуществление функций арбитражного учреждения. Хочу подчеркнуть, что документ, исходящий от совета, является именно рекомендацией. В связи с этим, а также с целью избежать ненужного ажиотажа официальная информация о предоставлении права НКО будет размещаться только после принятия окончательного решения правительством. Такое требование предусмотрено положением о совете. Также члены совета не вправе разглашать до принятия решения правительства содержание обсуждения относительно тех или иных поданных в совет заявок.

BG: Как бизнес сможет узнать о том, в какие третейские суды он может обратиться?

А. К.: Копия решения правительства о предоставлении права будет размещаться Минюстом на своем официальном сайте. Таким образом, у каждого есть возможность посмотреть, предоставлено ли право администрировать арбитраж тому или иному арбитражному центру. Вы знаете, что у нас есть и арбитражные учреждения, которые имеют право осуществлять деятельность уже сейчас и без разрешения — на основании прямого указания закона. При этом, безусловно, право определения в арбитражном соглашении того или иного учреждения всегда остается за самими предпринимателями. Убежден, что по итогам завершения "заявительной кампании" у них будет достойный выбор.

BG: Намерен ли Минюст бороться с деятельностью на территории России арбитражей под вывеской иностранного арбитражного института? Соответствует ли такая практика закону об арбитраже и позволяет ли он ее пресекать?

А. К.: Препятствование деятельности иностранных арбитражей не является и не может являться задачей реформы. Им не запрещено действовать на территории России — при этом, конечно, нужно учитывать предусмотренное законодательством РФ регулирование арбитражных институтов, а также общие нормы и требования к любым иностранным организациям. Законом прямо предусмотрено, что решение третейского суда, принятое при администрировании иностранным арбитражным центром, не получившим соответствующего права от правительства РФ, является решением третейского суда ad hoc. Таким образом, судебный контроль на стадии признания и приведения в исполнение, а также на стадии отмены соответствующего решения сохраняется в любом случае. В связи с этим мы не видим особых преимуществ при имитации "смены вывески" арбитражного учреждения с российской на "иностранную", учитывая, что основания как для отмены, так и для приведения в исполнение и российских третейских решений, и решений иностранных арбитражей практически идентичны. При этом любые такие манипуляции ни для кого не являются секретом и, очевидно, формируют определенный имидж организаций и отдельных юристов.

Судебная практика по отмене и приведению в исполнение решений третейских судов, принятых на территории России при администрировании иностранными арбитражным институтами с явным отсутствием иностранного элемента, пока только нарабатывается. Во всех развитых системах права именно такая практика взаимодействия государственных и третейских судов определяет контуры системы третейского разбирательства. Уверен, что по мере появления таких дел суды сформируют взвешенные, единые подходы к таким ситуациям.

От Гааги до Страсбурга

BG: Что происходит с жалобой экс-акционеров ЮКОСа в Гааге? Когда ожидается решение апелляционного суда?

А. К.: Апелляция на решение Окружного суда Гааги от 20 апреля 2016 года, отменившего известные арбитражные решения, была подана только 14 марта 2017 года. Теперь, согласно графику, установленному судом, РФ должна направить свои возражения до 5 сентября 2017 года.

BG: Какова позиция Минюста по коммуницированным ЕСПЧ массовым жалобам НКО — "иностранных агентов"? Считаете ли вы возможным досудебное урегулирование этих споров с конкретными заявителями, а также путем изменения законодательства в этой сфере?

А. К.: ЕСПЧ коммуницировал властям РФ группу жалоб "Экозащита и другие против России" 29 марта 2017 года и предложил предоставить официальную позицию до 19 июля 2017 года. В связи с тем, что идет работа над формированием правовой позиции, которая будет направлена в Европейский суд в установленные им сроки, мне бы не хотелось давать сейчас комментарии по существу этих жалоб и поставленным ЕСПЧ вопросам. Обжалуемые заявителями действия властей РФ полностью основывались на положениях законодательства и решениях национальных судов. Возможность какого-либо досудебного урегулирования властями РФ не рассматривается.

BG: Почему Россия, как утверждают заявители по делу жертв теракта в Беслане, не представила в ЕСПЧ возражений на большинство их доводов? Какие новые аргументы Минюст намерен использовать для обжалования вынесенного 13 апреля 2017 года решения?

А. К.: Абсолютно на все вопросы Европейского суда были даны исчерпывающие ответы, которые строились на основе беспрецедентного количества материалов, подготовленных компетентными ведомствами, в том числе спецслужбами и органами следствия. В распоряжение ЕСПЧ были предоставлены подробнейшие сведения о планировании и ведении спасательной операции, включая детальный отчет о действиях и решениях оперативного штаба, использованном вооружении с разъяснением времени и целей применения так называемого тяжелого вооружения, продемонстрированы избирательность и необходимость применения огнестрельного оружия и силы, а также отражены широкомасштабные следственные действия, проведенные в целях решения вопросов как об обстоятельствах теракта и ответственности террористов, так и об обоснованности действий спецслужб и иных правоохранительных органов.

Обжалуя решение, российские власти ставят задачу призвать судей Большой Палаты ЕСПЧ тщательным образом исследовать мотивированные доводы государства и бесспорные доказательства, полученные следственными органами в ходе расследования и признанные допустимыми национальными судами. Минюст намерен также обратить внимание ЕСПЧ на прецедентную практику по аналогичным делам, в том числе на выводы самого суда по делу о захвате заложников и теракте в театре на Дубровке (так называемое дело "Норд-Оста"), которые кардинальным образом расходятся с мотивировкой, использованной в деле о теракте в Беслане.

BG: Почему Россия — один из лидеров по неисполнению решений ЕСПЧ, в том числе находящихся под усиленным контролем Комитета министров Совета Европы (КМСЕ)?

А. К.: По состоянию на январь 2017 года на контроле КМСЕ находится более 1,5 тыс. постановлений по делам против РФ, из которых 955 — в усиленных процедурах контроля. Лидирует по этому показателю Италия — 2,4 тыс. постановлений, в том числе 2,1 тыс. — в усиленных процедурах. Значительное количество постановлений ЕСПЧ остаются на контроле по делам против Турции — 1,4 тыс., Украины — около 1,2 тыс. При этом численность населения названных государств несопоставима с численностью населения РФ.

BG: Второе место в рейтинге России обеспечило неисполнение повторяющихся решений по однотипным жалобам. А по числу неисполненных прецедентных решений ЕСПЧ (случаев выявления новых проблем) РФ лидирует с большим отрывом от Италии и других стран. Намерен ли Минюст что-либо предпринять для улучшения всех показателей?

А. К.: По всем вынесенным ЕСПЧ постановлениям российские власти принимают последовательные меры, о чем регулярно информируется КМСЕ. С учетом анализа практики ЕСПЧ определены приоритеты: решение проблем, которые признаны для России устойчиво повторяющимися или системными, а также создание эффективных внутригосударственных средств правовой защиты. В результате мы имеем прогресс в этом вопросе: в 2016 году с контроля КМСЕ снято 257 дел против РФ в связи с принятием на национальном уровне всех необходимых мер по их исполнению. Практически решены три серьезные системные проблемы в российской правовой системе, из которых проистекало значительное количество жалоб, поступающих в Европейский суд: чрезмерно длительное исполнение решений национальных судов по денежных обязательствам государства и муниципальных образований, затягивание сроков при рассмотрении гражданских и уголовных дел в национальных судах, нарушение принципа правовой определенности в связи с отменой в порядке надзора вступивших в законную силу судебных решений по гражданским делам.

Некоторые системные проблемы требуют существенного реформирования законодательства и правоприменительной практики, а также зачастую выделения значительных дополнительных бюджетных ассигнований. И это во многом объясняет сроки исполнения всех постановлений ЕСПЧ.

BG: Рассматривал ли Минюст возможность не выплачивать присужденную ЕСПЧ компенсацию экс-акционерам ЮКОСа без обращения в Конституционный суд — как предлагалось в отзывах экспертов МИДа в 2015 году и особом мнении судьи КС Константина Арановского в январе 2017 года?

А. К.: Минюст не рассматривает каких-либо вариантов умышленного уклонения от исполнения постановления ЕСПЧ. Позиция Минюста строится в данном вопросе исключительно на позиции КC, изложенной в постановлении от 14 июля 2015 года N 21-П (о полномочиях КС признавать неисполнимыми решения ЕСПЧ по запросам госорганов. — BG), включая указанные в нем пути решения проблемы.

BG: Как реализуются рекомендации КС о частичном исполнении постановления ЕСПЧ 2013 года по делу "Анчугов и Гладков против РФ", требующего отказа от полного запрета заключенным голосовать на выборах?

А. К.: В соответствии с докладом президенту о результатах мониторинга правоприменения в РФ за 2015 год Минюсту и ФСИН следует организовать проработку вопроса о необходимости внесения в Уголовный кодекс изменений, корреспондирующих правовым позициям КС — в частности, предусматривающих перевод режима отбывания лишения свободы в колонии-поселении в отдельный вид наказания, не связанный с лишением избирательных прав. В рамках этой работы запрошена позиция Верховного суда и Генпрокуратуры.

Кроме того, в качестве альтернативы лишению свободы (за преступление небольшой или средней тяжести либо тяжкого, совершенного впервые) с 1 января 2017 года начали применяться принудительные работы, на которые не распространяется ограничение избирательных прав. В уголовно-исполнительной системе имеются семь участков, функционирующих как исправительные центры, и четыре исправительных центра. Осуждены к принудительным работам 46 человек, 15 из них уже освобождены по отбытии срока наказания, назначенного судом в порядке замены. Предполагается, что назначение этого вида уголовного наказания позволит кардинально уменьшить число осужденных, находящихся в местах лишения свободы, и минимизировать негативные последствия, связанные с полной изоляцией их от общества.

Идентификация и виндикация

BG: Законодательство РФ (как гражданское, так и об НКО) не препятствует появлению благотворительных фондов-клонов, которые используют наименования известных фондов с

безупречной репутацией, паразитируя на них, собирают средства граждан и организаций, а тратят их на неизвестные, в том числе и Минюсту, цели. Какими мерами можно пресечь деятельность недобросовестных лиц?

А. К.: На этапе госрегистрации НКО Минюстом законодательство предусматривает все необходимые механизмы, позволяющие препятствовать появлению НКО, имеющих аналогичные наименования. При этом Минюст в соответствии со своими полномочиями контролирует соблюдение НКО требований законодательства РФ и целей, предусмотренных их учредительными документами, но не осуществляет контроль за соблюдением НКО прав граждан или других юрлиц. Если говорить о введении в законодательство новых ограничений, следует учитывать их последствия. Статьей 30 Конституции предусмотрено право граждан создавать объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей.

Обозначенная вами проблема требует комплексного решения. Ведь использовать наименование известной благотворительной организации, атрибутику, указывающую на принадлежность к определенной организации, или сайт могут группы лиц, действующие вообще без госрегистрации. Внешне такие группы могут отличаться от настоящего благотворительного фонда лишь номером счета для направления денежных средств. Большое значение для решения данной проблемы имеют действия самих субъектов благотворительной деятельности и их просветительская работа с гражданами.

BG: Будет ли Минюст продвигать изменения в раздел Гражданского кодекса (ГК) о вещных правах, включая правила об истребовании имущества из чужого незаконного владения, в том числе, в связи с проблемой московских приобретателей квартир и с назначенным на 2 июня 2017 года рассмотрением жалобы Александра Дубовца в КС?

А. К.: Ожидаем, что правила о виндикации жилых помещений у добросовестных приобретателей по искам муниципальных органов изменятся в связи с разработкой Минэкономразвития законопроекта "О внесении изменений в Гражданский кодекс и отдельные законодательные акты РФ (в части совершенствования защиты прав добросовестного приобретателя)". Минюст принимал активное участие в его подготовке и доработке.

BG: Какие меры нужны для улучшения собираемости штрафов?

А. К.: Одна из проблем связана с отсутствием идентификатора должника в исполнительном документе: при его выдаче направление в Государственную информационную систему о государственных и муниципальных платежах (ГИС ГМП), информации, необходимой для перевода денежных средств, становится невозможным. Кроме того, даже в случае оплаты задолженности информация в ГИС ГМП о ее погашении не связана с этим исполнительным документом. В Минэкономразвития при участии Минюста и Федеральной службы судебных приставов (ФССП) подготовлен законопроект "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части идентификации физических и юридических лиц в исполнительных документах", который проходит процедуру согласования с заинтересованными органами госвласти.

Дополнительного законодательного урегулирования требуют и вопросы извещения лиц, участвующих в исполнительном производстве: такой законопроект разработан Минюстом, внесен в правительство и с учетом позиции его аппарата сейчас дорабатывается. Предлагается создавать электронный кабинет стороны исполнительного производства при его возбуждении ФССП. Пока он функционирует в тестовом режиме и не влечет юридических последствий. Доступ к этому будущему информационному ресурсу осуществляется через личный кабинет "Единого портала государственных и муниципальных услуг (функций)".

BG: Что планируется предпринять для повышения эффективности работы судебных приставов?

А. К.: Минюстом разработаны законопроекты, в соответствии с которыми предлагается исключить должности судебных приставов из системы федеральной государственной гражданской службы и установить для них иной вид госслужбы — с урегулированием ее особенностей и предоставлением социальных гарантий не ниже имеющихся.

"При наличии показаний"

BG: Почему члены президентского Совета по правам человека (СПЧ) обязаны подавать просьбу о допуске в колонии во ФСИН (чьи возможные нарушения они хотят проверить), который может им отказать (как в ситуации с Ильдаром Дадиным, когда представителей СПЧ не пустили к карельским заключенным, жалующимся на пытки)? Можно ли изменить этот порядок, чтобы разрешение давал Минюст, или предоставить СПЧ право свободного доступа как членам общественных наблюдательных комиссий (ОНК), которые следят за соблюдением прав человека в российских тюрьмах?

А. К.: Вопрос о наделении членов СПЧ правом посещать учреждения и органы, исполняющие наказания, без специального на то разрешения, по аналогии с членами ОНК, ранее рассматривался. Депутатами Госдумы в 2014 году был разработан соответствующий законопроект, однако он поддержан не был и возвращен субъекту законодательной инициативы. Согласно положению о совете, он является консультативным органом при президенте и полномочиями по посещению мест принудительного содержания не наделен.

BG: Контролирует ли Минюст соблюдение сроков и порядка предоставления высокотехнологичной медпомощи заключенным? Известны факты, когда ФСИН тянет время, требуя согласований для направления на медосвидетельствование или ссылаясь на отсутствие сотрудников для конвоирования.

А. К.: Контроль и надзор в данной сфере осуществляет ФСИН, Минюст указанными полномочиями не наделен. По данным ФСИН, в 2015 году высокотехнологичную медпомощь, в том числе по квоте Минздрава, получили 114 лиц, содержащихся под стражей и отбывающих наказание в виде лишения свободы, в 2016 году — 118 человек. Такая медпомощь может быть оказана как за счет федерального бюджета (по квоте Минздрава или в рамках госпрограммы "Юстиция"), так и личных средств. На оплату контрактов, заключенных медсанчастями ФСИН с государственными и муниципальными учреждениями здравоохранения на оказание медицинских услуг, в 2016 году израсходовано более 400 млн рублей. Дополнительно платные консультации, диагностические исследования, курсы стационарного и амбулаторного лечения в 2016 году получили за свой счет 49,487 тыс. обвиняемых, подозреваемых и осужденных. В учреждениях уголовно-исполнительной системы требования нормативных правовых актов исполняются. Прецедентов, связанных с отказом в оказании высокотехнологичной медицинской помощи при наличии показаний, в том числе в связи с отсутствием сотрудников для конвоирования больных, не зарегистрировано.

BG: Как обеспечивается порядок приведения документов трансгендерных лиц в соответствие с их психологическим полом и внешностью, а также их право на получение специализированной медпомощи в местах лишения свободы?

А. К.: Порядок внесения исправлений и изменений в записи актов гражданского состояния установлен федеральным законом "Об актах гражданского состояния". Письма Минюста с разъяснениями по данному вопросу в органы ЗАГС не направлялись. Внесение изменений в запись акта о рождении в случае изменения пола заявителя производится на основании заключения органа ЗАГС — при представлении документа об изменении пола, выданного медицинской организацией и только в случае, если изменение пола в результате хирургических операций является уже свершившимся и необратимым фактом. В связи с этим заявителю выдается новое свидетельство о рождении, которое является основанием для замены паспорта. Изменения в другие записи актов гражданского состояния, составленные в отношении лица, изменившего пол (о заключении брака, расторжении брака, рождении детей), органом ЗАГС не вносятся, поскольку это нарушит права других лиц (второго супруга, бывшего супруга, детей).

Содержание трансгендерных лиц в исправительных учреждениях УИС определяется в соответствии с приговором на основании определения суда. Находясь в местах лишения свободы, они имеют право на получение медпомощи, в том числе специализированной.

Сложности законопроектирования

BG: Как вы оцениваете принятые поправки в Уголовный и Гражданский кодексы и Кодекс об административных правонарушениях (КоАП), по которым изменения в них могут вноситься только отдельными законами, а комплексные законы не допускаются? Что важнее — фильтр от неожиданных поправок или неудобство для подготовки и принятия пакетных поправок?

А. К.: Требование о внесении изменений в названные кодексы только отдельными законами установлено в целях обеспечения системного характера развития законодательства, всесторонней и объективной оценки проектов, предотвращения случаев внесения необдуманных изменений на этапе подготовки поправок к проектам федеральных законов. Несмотря на безусловную актуальность нововведения, в процессе законопроектной работы могут возникать и сложности. Так, проекты федеральных законов, разработанные в одном пакете и направленные на комплексное решение единой проблемы, зачастую приходится рассматривать разновременно, что затрудняет и замедляет работу по корректировке взаимосвязанных положений таких законопроектов и приведению их в соответствие друг с другом. Например, нормы Особенной части КоАП являются правовой основой применения административной ответственности за нарушение обязанностей и запретов, содержащихся в иных нормативных правовых актах. Таким образом, внесение изменений в КоАП, как правило, связано с установлением соответствующих предложений в отраслевом законодательстве — они подлежат комплексной правовой оценке совместно с вводимыми нормами об административной ответственности. Гражданское законодательство состоит не только из ГК, нормы гражданского права содержатся в иных федеральных законах. Если раньше можно было одним законопроектом внести изменения в кодекс и дополнить корреспондирующими изменениями иные законодательные акты, то теперь необходимо разрабатывать несколько законопроектов. Это означает, что должно быть составлено несколько заключений Минюста, несколько отзывов или заключений правительства.

Помимо этого при подготовке поправок к законопроектам о внесении изменений в кодексы нередко возникает необходимость внести корреспондирующие изменения в иные законы. Однако теперь этого сделать нельзя: требуется разработать новый законопроект, заново пройти все необходимые процедуры, согласовать его со всеми заинтересованными органами, внести в правительство и только потом, возможно, этот законопроект будет внесен в Госдуму. Но и в таком случае эти законопроекты не могут рассматриваться синхронно: основной законопроект уже рассматривается во втором чтении, а дополнительный только готовится к первому чтению.