Гордиев узел моногородов

В разгар прошлого экономического кризиса была обозначена и стала явной одна из основных проблем российской экономики: отсутствие диверсификации. Моногорода — иллюстрация этой проблемы. Сегодня в России их 319, треть от этого количества — это особая зона риска, где ситуация уже стала критической. Всего в моногородах живет около 14 млн человек, то есть почти 10% населения страны. Некоторые эксперты считают, что самое эффективное решение проблем моногородов — переселение жителей в другие населенные пункты.

Кирилл Орлов

Моногородами считаются города, в которых более 20% рабочей силы занято на одном предприятии. Это делает экономику всего города зависимой от положения дел на этом самом крупном предприятии. "Сейчас из-за экономического спада в очередной раз встает эта проблема, и, к сожалению, сейчас она встает наиболее остро, острее, чем если бы ее пытались решить несколько лет назад во время фазы роста экономики", — говорит Александр Иванов, автор проекта Finsovetnik.com.

Действующий перечень монопрофильных муниципальных образований РФ (N 668-р от 16.04.2015) включает 319 моногородов, где по состоянию на начало 2016 года проживало 13 млн человек (около 9% населения России). В официальных источниках принято выделять три категории моногородов: города с наиболее сложным социально-экономическим положением (так называемая "красная зона" — в ней находятся 94 моногорода), города с рисками ухудшения социально-экономического положения ("желтая зона" — 154 моногорода) и города со стабильной социально-экономической ситуацией ("зеленая зона" — 71 моногород).

По данным Росстата, на начало 2016 года в наименее благополучных моногородах, относящихся к "красной зоне", проживало 3,2 млн человек, или 25% населения моногородов России. Еще 5,6 млн (43% населения моногородов) проживало в городах с рисками ухудшения социально-экономического положения. В "стабильных" моногородах проживало только 4,2 млн человек, или 32% населения моногородов. Таким образом, в целом по России более двух третей населения моногородов живет в городах, где социально-экономическая обстановка уже является крайне сложной, либо существуют риски ее ухудшения.

Разнообразная картина

Моногорода сильно отличаются друг от друга по численности населения. Самым маленьким монопоселением по численности населения (данные на начало 2016 года) является поселок Беринговский (Чукотский АО), где проживает 837 человек (это монопрофильное поселение со специализацией в угледобыче). Крупнейшим моногородом является Тольятти (713 тыс. человек). Еще в шести моногородах численность населения находится в диапазоне 200-500 тыс. человек (Новокузнецк, Набережные Челны, Магнитогорск, Нижний Тагил, Череповец, Нижнекамск).

Средняя по стране численность населения моногорода составляет около 40 тыс. человек. Кроме того, в экономически "стабильных" моногородах численность населения в среднем выше, чем в менее благополучных городах. По оценке Института комплексных стратегических исследований (ИКСИ), средняя численность населения городов "зеленой" зоны в начале 2016 года составляла около 60 тыс. человек, а городов "красной" и "желтой" зоны — 34-36 тыс. человек.

Моногорода имеются в 61 из 85 регионов России, но в наибольшей степени они сосредоточены в регионах Поволжья и Сибири. На территории ПФО и СФО находится почти половина российских моногородов (79 городов в ПФО и 66 — в СФО), в которых проживает 55% населения российских моногородов. Если в среднем по стране в моногородах проживает около 9% населения, то в регионах ПФО этот показатель составляет 14%, а в регионах СФО — 16%.

В десяти субъектах РФ доля населения, проживающего в моногородах, превышает 20% населения этих регионов. Рекордно высокий показатель — 60,2% населения, проживающего в моногородах, — наблюдается в Кемеровской области, на территории которой расположено 24 моногорода (большинство из них специализируется на добыче угля и имеет достаточно большую численность населения). Треть этих городов относится к "красной" зоне, то есть имеет наиболее сложное социально-экономическое положение (это угледобывающие города, включая Прокопьевск, Анжеро-Судженск, а также города со специализацией в черной металлургии и производстве горно-шахтного оборудования).

Помимо Кемеровской области, к регионам с высокой долей населения, проживающего в моногородах, относятся Челябинская и Свердловская области, а также Республика Карелия — это регионы со значительным количеством монопрофильных муниципальных образований (более 10 на территории субъекта РФ). Кроме того, высокая доля населения, проживающего в моногородах, наблюдается в регионах, где расположены один-два крупных моногорода. Среди них — Татарстан (Набережные Челны и Нижнекамск), Вологодская область (Череповец), Самарская область (Тольятти). В Республике Хакасия крупнейшим моногородом является Черногорск (74 тыс. человек), в Архангельской области — Северодвинск (185 тыс.), в Амурской области — Белогорск (67 тыс.) и Свободный (54 тыс.).

Еще в 15 субъектах РФ доля населения, живущего в моногородах, составляет 10-20%. Среди них — Чувашская и Удмуртская республики, Мурманская, Иркутская, Ивановская, Кировская области, Красноярский край.

Наименьшая доля населения, проживающего в моногородах (среди субъектов РФ, на территории которых есть хотя бы один моногород), наблюдается в Омской (0,3% населения проживает в моногородах), Новосибирской (1% населения), Рязанской областях (1,1% населения).

"Состояние экономики моногородов сейчас очень разнородное. Официальная классификация монопрофильных образований связывает это с состоянием градообразующего предприятия (продолжает ли оно работу, планирует ли сокращение персонала, благоприятна ли рыночная конъюнктура для этого бизнеса). Однако многое еще зависит от состояния городской среды, то есть от того, насколько привлекательна жизнь в городе с точки зрения населения, включая обеспеченность жильем, состояние жилищно-коммунального хозяйства и иной социальной инфраструктуры, удаленность от региональных центров, климатические и экологические условия", — говорит Вера Кононова, заместитель начальника отдела аналитических исследований ИКСИ.

Формирование "дружественной" среды

Имеющийся опыт по развитию экономики моногородов свидетельствует о том, что в одних случаях это развитие связано с преодолением препятствий в работе градообразующих организаций, в других — с улучшением социальной инфраструктуры города, в третьих — с диверсификацией его экономики. В ряде случаев речь идет не о развитии, а наоборот — о "закрытии" моногорода, когда градообразующая организация осуществляет переезд и трудоустройство сотрудников в другой населенный пункт.

Пожалуй, наиболее часто обсуждаемым сейчас направлением работы является диверсификация в виде формирования "дружественной" среды для развития нового бизнеса. Среди таких форм работы — организация территорий опережающего развития, где создаются необходимая для бизнеса инфраструктура и льготный налоговый режим, или иного механизма территориального развития — промышленного парка, индустриального парка.

"Реализация этих инициатив тесно связана с работой с инвесторами. Часто основную проблему представляет даже не объем средств, который необходимо вложить в проект, а проработка самого проекта и создание в моногороде инфраструктуры, необходимой для его реализации. Особенно это касается монопрофильных образований, удаленных от других поселений, что накладывает дополнительные ограничения на транспортировку продукции, подбор персонала, возможные масштабы производства. Необходима работа не только по привлечению инвестиций, но и по формированию процедур работы с инвесторами, обеспечивающих ответственное отношение местных и региональных властей к проблемам диверсификации экономики моногородов", — считает госпожа Кононова.

Директор Института актуальной экономики Никита Исаев считает, что в моногородах возможно создавать условия для прихода туда предприятий — пониженные ставки по налогам (а возможно, и обнуление некоторых из них), создание технопарков, ввод налоговых каникул для местных самозанятых. "Да, Фонд развития моногородов инвестирует в отдельные проекты (на это предусмотрено 180 млрд рублей), но это все единичные случаи, которые не создают массу рабочих мест. Так, в задачах фонда на 2016 и 2017 годы стоит оценка эффективности инвестпроектов только в одном городе (в 2015 году их было семь)", — говорит господин Исаев.

Моногорода нуждаются в массовом притоке предпринимателей, не рассчитывающих на поддержку госструктур. А туда их могут привлечь только выгодные условия работы. И, конечно же, моногорода остро нуждаются в средствах для собственного развития. "Более половины всех налогов уходит в федеральный бюджет, значительная часть оседает на региональном уровне, а сами города остаются практически ни с чем. У них даже нет собственных источников финансирования дорожных работ — все зависит от подачек из регионального центра. Без пересмотра системы распределения налогов, сборов и акцизов по бюджетам разных уровней развитие моногородов будет идти очень тяжело, независимо от того, сколько миллиардов готов вложить Фонд развития моногородов", — полагает господин Исаев.

Финансовый вопрос

В 2014 году президент РФ дал поручение правительству предусмотреть на 2015-2017 годы субсидии в размере 32 млрд рублей регионам на софинансирование строительства и реконструкции инфраструктуры в моногородах, преимущественно первой категории. Созданный для этого Фонд развития моногородов получил от учредителя в лице ВЭБа взнос в размере 16,4 млн рублей, а остальное финансирование пошло из федерального бюджета (на основании соответствующих правил). В результате согласно данным Счетной палаты РФ, в 2014-2015 годах фонд получил огромные деньги — 7,5 млрд рублей, а в 2017 году — 7,2 млрд.

Как подсчитал Максим Соколов, доцент кафедры государственного и муниципального управления, РЭУ им. Плеханова, на финансирование программы "Комплексное развитие моногородов" Минэкономразвития России предусмотрены бюджетные ассигнования для предоставления субсидии фонду на 2017 год и плановый период 2018-2019 годов в общей сумме 15,9 млрд рублей. Однако при обосновании ассигнований выявлено отсутствие информации о сметной стоимости инвестпроектов и наличии согласованной проектной документации, решениях о предоставлении земельных участков, а также об объемах софинансирования проектов из региональных бюджетов. Счетной палатой РФ установлено, что средства, выделенные Фонду из федерального бюджета в 2014-2015 годах, превысили реальные потребности (объем неиспользованной субсидии на середину ноября 2016 года составлял 2,2 млрд рублей) и могли быть использованы более рационально

"Таким образом, становится очевидным, что механизмы финансирования программы развития моногородов можно считать не только малопрозрачными, но и низкоэффективными, о чем также свидетельствует негативная качественная динамика изменения структуры моногородов по категориям. И за трехлетний период ситуация с социально-экономической стабильностью в моногородах несколько ухудшилась", — сокрушается господин Соколов.

Он обращает внимание на то, что в июле 2016 года Совет по стратегическому развитию и приоритетным проектам при президенте РФ выделил как одно из стратегических направлений модернизацию моногородов. Для его реализации запланировано диверсифицировать экономику моногородов; создать условия для привлечения инвестиций и развития бизнеса; создать новые рабочие места; сделать моногорода комфортными для жизни.

Под руководством председателя правительства РФ Дмитрия Медведева определены конкретные целевые показатели программы "Комплексное развитие моногородов". До конца 2018 года в рамках проекта должно быть создано свыше 200 тыс. рабочих мест, не связанных с градообразующим предприятием; привлечено инвестиций в основной капитал в объеме 317 млрд рублей; значительно улучшено качество городской среды.

Наталья Еремина, заместитель председателя правления ОМК, говорит, что три завода компании являются градообразующими. Это Чусовской металлургический завод (Пермский край), Выксунский металлургический завод (Нижегородская область) и Благовещенский арматурный завод (Республика Башкортостан). "Одним из направлений развития моногородов видится диверсификация занятости в этих городах. В первую очередь — за счет создания новых рабочих мест, не связанных с основным производством, а также за счет привлечения инвестиций. В частности, мы способствовали получению городом Чусовым статуса территории опережающего социально-экономического развития. Этот статус Чусовой получил в марте этого года. Только в рамках первоначального проекта развития ТОСЭР в Чусовом до 2026 года предполагается реализация проектов с инвестициями в объеме около 1 млрд рублей", — говорит она.

Игорь Петров, генеральный директор E3 Investment, добавляет: "Сложившаяся ситуация в каждом моногороде индивидуальна, поэтому необходим комплексный подход для вывода таких городов из критической ситуации. Одно только инвестирование в инженерную и коммунальную инфраструктуру не сможет решить проблему моногородов. На мой взгляд, необходима дополнительная государственная поддержка в виде снижения налогов и создания более гибких условий для ведения бизнеса на территориях таких городов. Кроме этого, необходимо создать на государственном уровне индивидуальный план развития каждого города, обеспечив равномерное восстановление. В привлечении инвестиций в моногорода необходима именно государственная поддержка. Таким образом, увеличение привлекательности ведения бизнеса на данных территориях в комплексе с развитием инженерной и коммунальной инфраструктур сможет вывести города из состояния безработицы, а экономику города — из монопрофильного состояния. Есть уже удачные примеры взаимодействия власти и бизнеса. В Пикалево откроется химзавод иностранной компании, что даст несколько сотен рабочих мест".

Александр Иванов при этом говорит, что спасти город могут только те рабочие места, которые производят товары или услуги, рассчитанные на внешних потребителей, то есть как минимум производство на экспорт в другие регионы, чтобы обеспечить приток денег.

Радикальное решение

Впрочем, в среде экспертов есть и скептики, полагающие, что ни льготы, ни финансирование делу не помогут, а решить проблему можно лишь радикальными средствами.

Алексей Тараповский, руководитель и основатель Anderida Financial Group (AFG), считает, что прежде всего стоит ответить на вопрос: что эффективнее — поддерживать конкретный моногород и пытаться диверсифицировать его экономику или способствовать переселению жителей в более крупные города и на те территории, где есть потребность в рабочей силе? "Кьелл Нордстрем, известный шведский экономист, недавно предсказал, что через 50 лет вместо 218 стран будет 600 городов, и это кажется очень близким к правде из-за быстрого развития транспорта и исчезновения экономической базы для существования небольших моногородов. Сегодня главным драйвером развития мировой экономики является вовсе не добыча полезных ископаемых и плавка металла. Это в первую очередь наука, разработка, услуги, консалтинг — все то, что требует высококвалифицированного персонала, который концентрируется в крупных городах. Мы думаем, что более или менее диверсифицировать экономику удастся только в крупных городах (например, в Магнитогорске Челябинской области). Для моногородов, близких к региональным центрам, произойдет их превращение в пригород или город-спутник (например, город Березовский рядом с Екатеринбургом). Иногда есть возможность для развития в городе туризма или сохранения текущей ситуации (как моногорода с относительно стабильным градообразующим предприятием). Но в большинстве случаев моногорода умрут, и нет никаких причин закачивать туда деньги в попытке реанимировать "мертвого", лучше создать возможности для внутренней миграции населения: помогать в переезде, переобучать экономически активное население".

Господин Тараповский указывает на то, что из выделенных федеральным бюджетом в 2014-2016 годах 15 млрд рублей около 2 млрд осталось незадействованными. "Несмотря на это, ситуация в моногородах ухудшается и расходы на их поддержку увеличиваются. Для диверсификации экономики моногородов намного лучше могло бы работать снижение налоговой нагрузки и административных барьеров, но даже в этом случае результаты будут точечными. Большинство моногородов объективно не имеет перспектив в будущем, и лучше тратить деньги на переселение их жителей в регионы, где есть потребность в рабочей силе, с соответствующим переобучением", — рассуждает эксперт.

Признавая необходимость снижения налоговой нагрузки на бизнес, уменьшение административной нагрузки и широкое содействие от государства и муниципалитетов в предоставлении бизнесу необходимой инфраструктуры, переобучении персонала, господин Тараповский уверен, что стоит понимать, что воздействие этих рычагов в большинстве случаев будет нивелировано высокими политическими и экономическими рисками инвестирования, которые свойственны для России. "Для привлечения инвестиций в моногорода, как и в целом по России, прежде всего требуется снижение рисков — работающие институты защиты права собственности, эффективное и работающее законодательство, независимая судебная система", — теоретизирует эксперт.

Тимур Нигматуллин, финансовый аналитик группы компаний "Финам", также полагает, что экономически целесообразное "оздоровление" моногородов в большинстве случаев невозможно. "Это показывает и российская, и американская практика (Детройт). Наиболее эффективным способом решения проблемы моногородов в России является не "оздоровление" с бесконечным вливанием бюджетных средств в поддержку местных производителей, продукция которых зачастую абсолютно неконкурентна на отечественном и международном рынках, а реализация программы переселения домохозяйств из соответствующих населенных пунктов, в том числе в областные центры. В противном случае, подобное "оздоровление" приведет к увеличению нагрузки на бюджеты всех уровней, которые и без этого испытывают проблемы с растущим дефицитом на фоне снижения цен на нефть, санкций и ухудшения экономической конъюнктуры", — высказывается он.

Господин Нигматуллин полагает, что снижение уровня безработицы в моногородах должно происходить не за счет создания нерентабельных рабочих мест, а за счет сокращения численности их населения. "Учитывая продолжающееся ухудшение экономической конъюнктуры и падение цен на нефть, поддержка моногородов за счет федерального бюджета с большой долей вероятности будет сокращаться в ближайшие год-два", — прогнозирует аналитик.