О том, чем электронные закупки нравятся правительству, почему реформа госзаказа вызывает сопротивление госкомпаний и на что надеется ФАС, сблизив применение 44-ФЗ и 223-ФЗ, “Ъ” рассказал заместитель руководителя Федеральной антимонопольной службы Рачик ПЕТРОСЯН.
Фото: Юрий Машков / ТАСС
— Премьер, первый вице-премьер, пятеро замминистров и участники рынка на протяжении полутора лет подробно занимаются реформой, как выглядит ее целевая модель?
— Чтобы определить целевую модель, нужно для начала сделать полшага назад. В 1990-е годы система госзакупок основывалась на указе президента о борьбе с коррупцией. Законодательство определяло лишь общие рамки, а основной пласт практических вопросов организации закупок был отдан на откуп госзаказчикам. Только в 2005 году появился федеральный закон № 94-ФЗ — закон с новой идеологией. Вместе с ним появилась информационная прозрачность. Юридически значимой стала считаться только та информация, которая размещалась на сайте zakupki.gov.ru, были прописаны исчерпывающие условия проведения торгов.
Поначалу сама идея о том, что все условия торгов должны быть определены на стадии объявления закупки, не была общепринятой. Мы ввели закрытый перечень требований к участнику и оснований отказа в допуске к торгам. Объем работ и обоснование начальной цены торгов также должны быть на официальном сайте в обязательном порядке. Сейчас, к примеру, уже все госзаказчики знают, что проводить закупку работ по капитальному строительству нельзя без размещения на сайте проектно-сметной документации.
Следующим шагом стал переход на электронную форму проведения торгов. Раньше они осуществлялись в бумажном виде, что рождало большие возможности для произвола со стороны недобросовестных заказчиков. Например, если для участия в торгах вносится задаток, к заявке необходимо приложить соответствующее подтверждение из банка со штампом. В нашей практике были случаи, когда заявку участника отклоняли на том основании, что штамп на такой бумаге из банка был не того цвета. Или другой пример: заявки на участие в торгах подавались в запечатанных конвертах, цены, предложенные участниками торгов, становились известными всем в день вскрытия конвертов. Тогда же и определялся победитель. Что делали недобросовестные заказчики, которые были в сговоре с кем-то из участников торгов? Они брали бумажные конверты, распаривали их над чайниками, открывали, смотрели, какое предложение по цене было самым низким, и сообщали это аффилированному участнику, чтобы тот мог подать свою заявку на два рубля дешевле и выиграть аукцион.
К сожалению, такие схемы до сих пор работают при проведении бумажных торгов. Нужно понимать, что мы еще одной ногой там, в 90-х. Процентов 60–70 закупок у нас уже переведено в электронную форму, но процентов 30, а это примерно 1,5–2 трлн руб. из 6 трлн руб. госзакупок в стране, у нас пока проводятся в форме бумажных конкурсов.
— То есть пунктом первым: все — в электронную форму?
— Да, все — в электронную форму. Это влечет сразу несколько качественных изменений. Первое из них — возможность переторжки и анонимности. В электронном аукционе заявка участника состоит из двух частей. Сначала открывается первая часть заявки с информацией о товаре. Во второй части заявки поставщики предоставляют документы на самого участника закупки (уставные документы и лицензии). Преимущество такого разделения заявки заключается в том, что из первой ее части невозможно понять, какая фирма сделала это предложение. В итоге заказчик лишается возможности отклонить заявку из-за того, что ее подала не та организация, которая нужна. Конечно, аффилированные с заказчиком компании это решают…
— Через описание товара?
— Включают в описание кодовые слова. Но из-за разнесения этапов электронного аукциона невозможно идентифицировать претендентов и надавить на них, сказать: отзовите свою заявку. После того как все участники предложили товар, происходит процедура допуска или недопуска по первым частям заявок на основании соответствия предложенных товаров требованиям заказчика. Далее участники, первые части заявок которых допущены до закупки, торгуются, но по-прежнему анонимно, под номерами. И только после того, как готов окончательный список предложений, открываются вторые части заявок, из которых становится понятно, кто принимал участие в аукционе. На этом этапе отклонить заявку можно только по закрытому списку оснований.
И все это было введено еще в 94-ФЗ. Перевод конкурсов в электронную форму станет огромным стратегическим шагом. Чем отличаются конкурсы от аукционов? Предложение на конкурсе оценивается по нескольким критериям: цена, качество и квалификация исполнителя. Наличие субъективного, неценового критерия позволяет заказчику оценивать заявки и подгонять баллы так, чтобы выиграл конкретный участник, нивелируя более выгодное ценовое предложение от неаффилированного участника. К слову, значимость такого критерия в 44-м законе взлетела до 40%, при этом в 94-ФЗ она составляла 20%. Как только мы переведем конкурсы в электронную форму, предложения участников торгов станут анонимными, что значительно снизит субъективизм при выборе победителя.
— Возможность сговора через описание остается?
— Есть два варианта. Первый — сговор между поставщиками, когда, скажем, три компании сговариваются, существенно сбивают цену, в результате чего добросовестные участники отказываются от дальнейшей конкурентной борьбы. В дальнейшем при подаче вторых частей заявок две сговорившиеся компании не прикладывают к ним необходимые документы, и заказчик отклоняет их. А контракт достается третьей фирме, предложившей цену с минимальным снижением.
Второй вариант — так называемая заточка, когда техническое задание формируется заказчиком под конкретного поставщика. Таких случаев встречается много.
— Если проблема не решена для электронного аукциона, какой смысл вводить электронный конкурс?
— Примечательность перевода конкурса в электронную форму заключается прежде всего в возможности переторжки, которая появится у участника торгов. Выглядеть это будет так: сначала заказчик оценит заявку по качественному критерию, не видя, кем она была подана. Потом у участника, заявку которого оценили плохо, появится возможность переторжки, он сможет еще опустить цену. И только после этого откроется список участников.
Такой механизм, во-первых, приведет к экономии бюджетных средств за счет более значительного снижения цены. Во-вторых, использует все преимущества анонимности. В-третьих, исключит манипуляцию с бумажной формой заявок. В-четвертых, откроет рынок для всех желающих: для того чтобы поучаствовать в торгах, не нужно приезжать к заказчику в назначенное время и час, достаточно подать заявку в электронном виде на площадке.
— Очень часто заказчики устанавливают избыточные требования к описанию товара, работы или услуги, на основании несоответствия которым отклоняют участников. Как быть с этой проблемой?
— Эта проблема решается очень просто. По целому ряду товаров, работ и услуг нужно запретить требовать описание услуги, технических характеристик, параметров и т. д. Заказчик должен сам описать все свои требования, а от участника торгов нужно только получить согласие на выполнение работ или поставку товара на всех этих условиях.
Сейчас же заказчик готовит детальное техническое задание, но при этом просит также дать в составе заявки предложение. И здесь мы как раз сталкиваемся с требованиями, которые условно называем «требования к химическому составу». Участник при подаче заявки должен описать такие характеристики, которые можно выяснить только после проведения лабораторных испытаний конкретной партии товара. Например, для участия в торгах на поставку принтеров нужно указать химический состав доли углерода в пластике блока питания принтера. Таких нарушений, к сожалению, пока очень много.
— Насколько влияет на конкуренцию определение единственного поставщика? С этим что-нибудь планируется делать?
— Значительную часть таких поставщиков определяют президент и правительство. Недавно мы разработали проект нормативного акта, который регламентирует порядок внесения предложений о единственном поставщике. Проект предполагает, что такие предложения не будут подаваться на рассмотрение в правительство или президенту, если нет согласия ФАС, Минфина, Минэкономики и еще ряда ведомств.
— Для госкомпаний, кроме конкурса и аукциона, вы хотите закрыть произвольные способы закупок? С 223-ФЗ что будет происходить дальше?
— Да. В законопроекте о внесении изменений в 223-ФЗ, который мы разрабатываем совместно с Минэкономики, предлагается установить закрытый перечень из 7–10 процедур как минимум для закупок среди субъектов малого и среднего предпринимательства, порядок проведения которых будет жестко регламентирован.
Речь не идет о том, что мы заставим госкомпании проводить длинный неэффективный конкурс, когда надо срочно и быстро. При необходимости госкомпании смогут проводить закупку у единственного поставщика. При этом они должны будут честно и открыто об этом заявить, а не маскировать закупку у единственного поставщика 3,5 тыс. придуманных способов неконкурентных закупок.
К сожалению, сами госкомпании выступают категорически против такой инициативы. Поэтому законопроект до сих пор не принят.
— У госкомпаний есть названия, или они единым фронтом выступают?
— Многие крупные госкомпании ссылаются на невозможность сделать свои стандарты закупок такими строгими. Однако есть успешные примеры, свидетельствующие об обратном, например, строгая и эффективная система закупок «Росатома». Есть примеры и из сферы госуправления: правительство Москвы еще в 2012 году для всех своих госкомпаний разработало единые стандарты закупок. Если такой огромный объем предприятий в Москве может это сделать, почему вся страна не может?
— Каковы в целом требования ФАС к IT-системе контроля закупок, которая сейчас строится?
— Первый вице-премьер Игорь Шувалов хорошо про это сказал: систему надо сделать как закрытую машину, в которую невозможно влезть. Но для того, чтобы это сделать, надо убрать человеческий фактор. Как? Нужна автоматизированная система принятия решений. Система, которая на всех шагах обеспечивает автоматизм в принятии решений чиновниками. У них есть предустановленный выбор вариантов. И этот автоматизм должен быть универсален.
Если ты хочешь купить стол, стул, табуретку, томограф, у тебя на входе должен быть каталог, классификатор товаров и услуг с требованиями. Ты из каталога выбираешь то, что хочешь купить. У тебя есть выбор по нескольким категориям столов. Процедура закупки проходит, на выходе образуется цена. Контрактуется товар, осуществляется его поставка, приемка. Закрытый цикл сработал, вмешательство практически невозможно.
— Функциональный интерес ФАС к ЕИСу как выглядит? Если описывать идеальное рабочее место ФАС в ЕИС?
— С точки зрения контроля?
— Да.
— Для контроля все наши системы, в общем, и так работают. Хотелось бы видеть сравнительный анализ цен, который крайне востребован для целей антимонопольного и тарифного регулирования.
— Профили риска там будут? Для поставщиков?
— Да. Сейчас уже есть такие технологии.
— Это уже используется?
— Для закупок лекарств, например. По поручению президента «Ростех» разработал информационно-аналитическую систему, в ней можно набрать МНН любого лекарства, и она показывает цену на несколько позиций по этому МНН в расчете на единицу действующего вещества, по разным регионам России. На закупках, которые высветятся красным, цены завышены. Останется только заявление в контролирующие органы отправить.
— То есть это уже в прототипе прописано?
— Система, по сути, работает, опытный образец уже демонстрировался несколько раз на совещаниях.
— А поставщиков при этом мониторить не будете?
— Система должна будет выявлять лучшие предложения, чтобы ими в дальнейшем пользовались добросовестные поставщики.