Появились сообщения о том, что Россия намерена пересмотреть отношения с ПАСЕ и отказывается платить последний транш ежегодного взноса в бюджет СЕ. Решили пробиваться из изоляции в Страсбург через кошелек?
Сработают ли в контактах с европейскими структурами финансовые рычаги?
Фото: Anadolu Agency / AFP
Пугать Страсбург тем, что Россия выйдет из "клуба" основных плательщиков, сократив свой взнос, российские власти начали давно — с начала 2000-х. Чуть ли не каждый конфликт российской делегации с депутатами Парламентской ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ) сопровождался таким предупреждением. А конфликты случались с завидной регулярностью: Чечня, Грузия, Крым и Украина, неисполнение Россией взятых на себя обязательств при вступлении в СЕ и некоторых постановлений Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ). Теперь вот очередной раунд. Стоит сразу отметить: последнее заявление на эту тему наделало много шума преимущественно внутри России. А все потому, что официального отказа платить, зафиксированного на бумаге, в Страсбурге не получили. О чем и заявил пресс-секретарь генсека Совета Европы Дэниел Хольтген: "Мы видели это (сообщение.— "О") в российских СМИ, но я не могу подтвердить, что мы были уведомлены российскими властями".
Так что же на самом деле: Россия заморозит транш в 11 млн евро, будет сокращать свой взнос на будущее или вовсе закроет европейский счет? "Огонек" попробовал просчитать возможные сценарии развития событий.
Вариантов немного — выйти из Совета Европы либо остаться, но сократив взнос. Впрочем, и третья опция — остаться и ничего не менять — тоже имеется.
Овчинка и выделка
Первый путь чреват колоссальными имиджевыми потерями как внутри страны, так и за ее пределами. Ведь не любящая россиян ПАСЕ — не единственный орган Совета Европы, а бонусы от пребывания страны в этой организации не сводятся только к тому, будут ли россияне выступать четыре раза в год во Дворце Европы.
Об этом не принято вспоминать, но за 20 лет членства в СЕ Россия ратифицировала порядка 60 правовых актов организации: под последним из них — Конвенцией против торговли человеческими органами — подпись была поставлена в сентябре 2015 года. Москва активно участвует в работе 9 из 15 автономных организаций системы Совета Европы: в группе по сотрудничеству в борьбе со злоупотреблением и незаконным оборотом наркотических веществ (группа Помпиду), в Европейской комиссии за демократию через право (Венецианская комиссия), в группе государств против коррупции (GRECO) и ряде других. И каждая из них позволяет проводить неявные, но весьма действенные реформы в сфере, в которой эти организации функционируют. При вступлении в СЕ Россия обязалась выполнить более 30 условий и реализовала их почти полностью, за исключением отмены де-юре смертной казни, но мораторий на исполнение приговоров не нарушался с 1996 года. А после ратификации Европейской конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания были внесены изменения в Уголовно-исполнительный и Уголовно-процессуальный кодексы России — закреплен принцип презумпции невиновности, состязательности сторон, оценки доказательств по внутреннему убеждению, свобода обжалования процессуальных действий и решений. Определен максимальный срок содержания под стражей до суда — 12 месяцев, по истечении которого мера пресечения в виде заключения под стражу не может быть продлена, а обвиняемый, содержащийся под стражей, подлежит немедленному освобождению. Позднее в Уголовном и Уголовно-исполнительном кодексах появились европейские нормы наказаний, не связанные с лишением свободы,— обязательные работы, ограничение свободы и так далее. По предварительным прогнозам Министерства юстиции России, такие наказания могли бы назначаться судами в отношении 110-120 тысяч человек в год. Была проведена и реформа системы исполнения наказания. Наконец, с 1996 года россияне получили право обращаться в ЕСПЧ...
Перечислять все бонусы, полученные россиянами за годы членства страны в СЕ, не хватит места и времени. Важно одно — они есть и они немалые, а с уходом России из СЕ граждане страны многого лишатся. Да и политики потеряют: демонстративный уход с единственной панъевропейской площадки, где Россия может выступать на равных, станет мощным ударом по имиджу страны. Альтернативы такой площадке, как Совет Европы, для России сегодня просто нет, какую бы риторику ни вели власти: в ОБСЕ, где правят бал американцы и их коллеги по НАТО, у Москвы еще большие проблемы в диалоге.
Перекрыть ручеек
Поможет ли делу сокращение величины российского взноса в бюджет СЕ?
С точки зрения того, чтобы наказать строптивую ПАСЕ,— сомнительно. Хотя бы потому, что взнос каждая страна платит целиком, а его дальнейшее распределение — дело Страсбурга, так что как бы Россия ни урезала "европаек", Ассамблее достанется пусть и малая, но доля. Если же ставить иную задачу — например, чтобы в Страсбурге начали ценить российское присутствие и поменяли бы тон в диалоге хотя бы на иных, чем Ассамблея, площадках, не исключено. Потому что потеря даже евроцента для Совета Европы сегодня весьма ощутима — расходы растут год от года, а заявленный Страсбургом режим экономии дается трудом и большой кровью.
Ассамблея уже призвала страны-члены индексировать свои взносы хотя бы на уровень инфляции, чтобы не допускать де-факто сокращения бюджета организации. А если Россия не проиндексирует, а, напротив, уменьшит взнос?..
Взнос России в прошлом году (32 801 563,67 евро) был поделен следующим образом: 27,11 млн — в "стандартный бюджет" СЕ, 587,3 тысячи — в "экстренный бюджет" организации, 2,45 млн — в пенсионный фонд, 377,7 тысячи — в европейский фонд юности, 209,7 тысячи — в группу Помпиду, 996,95 тысячи — в "Евроимидж", 384,8 тысячи — на деятельность Венецианской комиссии и 138,43 тысячи — в GRECO (стандартный бюджет формируется для финансирования основных органов СЕ, включая ПАСЕ, экстренный предполагает оплату специальных проектов по организациям или странам). От величины взноса зависят определенные бонусы внутри организации. Прежде всего появление устного и письменного перевода на нацязык с рабочих языков СЕ, размер делегации в ПАСЕ (у основных плательщиков он самый большой — 18 человек), а также число единиц персонала в структурах СЕ — основным плательщикам положены по 247 вакансий служащих категории А. На деле заполняемость этих позиций различна: Франция перебирает квоту (387 мест), остальные не добирают — Германия (221), Италия (156), Великобритания (176), россиян же в СЕ вообще только 113 человек.
Демонстративный уход с единственной панъевропейской площадки, где Россия может выступать на равных, станет мощным ударом по имиджу страны
По словам бывшего генсека СЕ Даниэля Таршиса, взнос каждого участника в бюджет СЕ рассчитывается "на основании численности населения и ВВП страны": "Крупнейшие страны СЕ договорились между собой об оплате равной доли от общей суммы всех своих взносов, эта сумма не увеличивается и не уменьшается", а Россия "была вольна выбирать, присоединяться ей к этой схеме или нет". Выбор был сделан в пользу того, чтобы стать основным плательщиком.
Меньше чем через 10 лет в Москве об этом пожалели: первая попытка сократить российский взнос в СЕ была предпринята Дмитрием Рогозиным — ныне вице-премьером, а тогда депутатом Госдумы — еще в 2004 году. Он предложил исключить из текста закона N 19 от 23 февраля 1996 года фразу об "основном плательщике": собственно в этом, одном из самых коротких российских законов, состоящем всего из трех пунктов, как раз во втором и фиксируется внесение взноса в СЕ в качестве отдельной строки бюджета и его размер как для "государства, обладающего статусом главного плательщика Совета Европы".
Вторая попытка была сделана относительно недавно, в октябре прошлого года: депутат Алексей Журавлев пытался реанимировать идею Рогозина. На что получил ответ из правительства России за номером #9308П-П2 от 8 декабря 2016 года и за подписью вице-премьера Сергея Приходько. В нем есть такие любопытные пассажи: "сохранение за Россией статуса главного плательщика обеспечивает необходимые условия для продвижения российских позиций в данной организации", этот статус "предоставляет практические преимущества" — "широкое использование русского языка в качестве рабочего", "возможность в первоочередном порядке знакомиться и вносить правки во все рассматриваемые в Совете Европы документы и прорабатывать их с другими государствами — главными плательщиками до вынесения на официальное обсуждение". Более того, согласно тексту правительственной рецензии, "в случае перехода из статуса главного плательщика в разряд обычного размер взноса России снизится не более чем на 10 процентов, что несоизмеримо с потенциальными политическими и имиджевыми потерями".
Получается, полгода назад правительство идею "поиграть взносами" не поддержало. Теперь легенда меняется?