Будь государство прозрачнее, российские граждане, возможно, были бы согласны платить больше налогов в обмен на лучшее образование, здравоохранение, дороги и прочие блага. Но пока они демонстрируют скорее готовность откупиться от власти, от которой давно ничего не ждут.
Фото: Анатолий Жданов, Коммерсантъ / купить фото
Щедрость
В идеальной РФ, где все граждане могут быть счастливы одинаково, налоги были бы меньше, а социальная помощь — еще больше. Похоже, это единственная модель, способная полностью устроить две почти равные части населения: 39% россиян, которые, согласно данным «Ромира», предпочитают отвечать за себя самостоятельно, но платить меньше налогов, и 36% поддерживающих обширное налогообложение при обширной же социальной помощи.
Идеал, однако, невозможен. В отсутствие ресурсов — по бюджетным причинам, а при наличии ресурсов — по социальным: как показывает имеющийся опыт, ресурсы вечно приносят с собой ресурсное проклятие, и даже манна небесная, скорее всего, не стала бы исключением из этого правила.
Очевидно, строителям светлого будущего необходимо искать модели чуть менее идеальные — такие, где граждане готовы платить больше налогов и испытывать больше личной ответственности.
И граждане оказываются готовы. По данным НИУ ВШЭ, россияне, не согласные отдавать на какое-нибудь доброе дело еще 2% своих доходов вдобавок к уже имеющимся налогам, остались в абсолютном меньшинстве (42%). Правда, еще 7% затруднились с ответом, что, грубо, дает примерно то же соотношение желающих и нежелающих, что и опрос «Ромира» (оба исследования проводились в декабре 2016 года), но в этих данных уже можно разглядеть некий потенциал. Ресурс, который можно было бы направить на улучшение здравоохранения (на которое готовы жертвовать чаще всего — 26%), на наращивание социальной помощи (20%), на повышение качества образования (15%) и т. д. (распределение ответов см. на графике).
Проблема, впрочем, в том, что и эта модель подразумевает условие, кажущееся трудновыполнимым: формулировка вопроса о готовности платить содержит важную оговорку о том, что «за использованием этих средств будет следить общественность и будет достигнут конкретный результат».
И готовность платить государству больше явно зависит не только от уровня доходов (среди тех, кому доходов хватает только на еду, не согласны на лишние налоги 50%, среди тех, кто может позволить себе дорогие покупки,— 30%), но и, похоже, от представлений о том, насколько в принципе выполнимым является подобное условие.
Как отмечает помощник ректора ВШЭ Адель Овакимян, готовность платить больше налогов «гораздо больше у более молодого, образованного, урбанизированного населения. В больших городах люди чаще готовы платить, на селе и в малых городах не видят в этом смысла».
Однако же, согласно данным опроса, жители Москвы в своем нежелании отдавать лишнее (49%) далеко превосходят всех остальных, включая жителей села, которые в этом отношении, кстати, не отличаются от жителей миллионников (по 44%). Тем не менее тенденция кажется положительной — по словам Овакимян, в 2011 году аналогичный опрос обнаружил у граждан куда меньше готовности доплачивать налоги (доля несогласных составляла 75%).
Ответственность
Выявленный тренд можно — как это, собственно, и делают авторы исследования — интерпретировать как повышение личной ответственности граждан. Овакимян поясняет, что исследование ВШЭ включало также вопросы об отношении к государственным услугам в области образования и здравоохранения.
Респондентов, в частности, спрашивали, предпочли бы они получать сами (или давать детям) бесплатное образование стандартного качества или же выбрали бы лучшее образование за большие деньги, доплачивая 5% или 15% дохода. «Только 49% предпочли бы оставить все как есть. 31% готов доплачивать 5% дохода, и 10% готовы доплачивать 15%. Это,— подчеркивает Овакимян,— довольно значимый результат. Люди готовы в образование инвестировать и знают, что оно дает конкурентное преимущество. И одних усилий государства и бесплатного предоставляемого им образования недостаточно».
Отношение к здравоохранению оказалось похожим. Чаще всего респонденты выбирали вариант «получать бесплатно такую же медицинскую помощь, как сейчас» (41%). Но 28% предпочли бы, будь такая возможность, получить на руки деньги, выделяемые государством на оказание бесплатной медицинской помощи (на момент исследования 994 руб. в месяц на человека, сумма была указана в формулировке вопроса), и самим заботиться о своем здоровье.
И еще 22% были согласны доплачивать 500 руб. в месяц, чтобы «лечиться у более квалифицированных врачей по новым медицинским технологиям при лучшем уходе».
«В целом готовность принимать решения самостоятельно и нести за них ответственность довольно высокая,— полагает Овакимян.— Это история и про контроль, и про то, как люди сами оценивают состояние системы. Многие считают более надежным взять дело под собственный контроль и принимать решения, уже исходя из того, какие у них есть средства и какие у них есть варианты, чем полагаться на авось и получать бесплатную медицинскую помощь неизвестного качества.
Мое социологическое мнение —
люди становятся более сознательными и понимают, что нет смысла полагаться на государство, что ты сам можешь регулировать, какого качества услуги ты получаешь».
Очевидно, однако, что ответственность за свое личное благополучие не равнозначно ответственности за общее. Опросы «Левада-центра» в 2016 году показывают, что чувство ответственности за происходящее в семье в принципе свойственно подавляющему большинству и довольно стабильно (в полной или в значительной мере его чувствуют 93–94%, за последние десять лет показатель не менялся).
Ответственность за происходящее в доме или во дворе немного выросла (с 40% до 47%). А вот сопоставимое хотя бы с «уровнем двора» чувство ответственности за происходящее в городе или районе граждане испытывали разве что в 2000 году (40%), а в последнее десятилетие показатель колеблется в диапазоне 15–18%. О стране и говорить нечего (34% в 2000-м, в 2006–2016-м — в диапазоне 10–15%).
Вместе с тем такая «безответственность» совершенно понятна: нельзя чувствовать ответственность за то, на что нет возможности повлиять. А повлиять россияне, по их самооценке, могут разве что на события в семье (в полной или значительной мере — 91% на 2016 год). Влияние на все остальное значительно меньше: на происходящее в доме или дворе — 41%, в городе или районе — 12%, в стране — 5%.
Хотя формально, конечно, влиять на все это они могут. И даже могут, если действительно хотят, обеспечить местный муниципальный бюджет дополнительными доходами: безвозмездные пожертвования никто не отменял. Равно как никто не отменял и самообложение, то есть по закону о местном самоуправлении разовые платежи, собираемые на решение каких-либо «конкретных вопросов местного значения» после утверждения на местном референдуме.
Финансовый результат
Если судить о желании граждан внести свой вклад в общее дело по количеству местных референдумов на эту тему, в РФ в 2016 году наблюдался необыкновенный рост чувства гражданского долга, совмещенный с небывалым разгулом демократии.
Согласно данным на сайте ЦИК,
за год в стране было инициировано 1605 местных референдумов, из которых, по нашим подсчетам, 1592 были посвящены введению самообложения.
На первые девять месяцев 2017 года местных референдумов было назначено существенно меньше — 40, но и из них 39 посвящены все тому же. Для сравнения: десять лет назад из 20 местных референдумов самообложению не был посвящен ни один.
Впечатляющей является и динамика роста поступлений от самообложения в местные бюджеты. В 2016 году, сообщили «Коммерсанту» в пресс-службе Минфина, таким образом было собрано 213,6 млн руб., что на 36,7% выше показателя 2015 года и в 8,3 раза больше, чем в 2013-м.
Правда, большая часть денег (85,9%) приходится на Татарстан, но он не один такой: по данным Минфина, доходы от самообложения в 2016 году получили 1567 муниципальных образований (7% от общего числа) в 35 регионах.
При этом в городских округах подобным образом не было собрано ни рубля, более того, этот способ пополнения местных бюджетов не использовался с 2013 года, когда «самообложение применялось в трех городах на территории Кировской, Саратовской и Свердловской областей с общей суммой 5 тыс. руб.».
И тот факт, что 88,5% собранных в 2016 году денег приходится на сельские поселения (остальное — городские поселения), впечатляюще противоречит социологическим данным о меньшей готовности жителей села платить больше налогов.
Наблюдения движения «Голос» о ходе некоторых референдумов заставляет предположить, что реальная готовность не так высока, как ее демонстрируют итоги голосования. Так, на недавнем референдуме в сельском поселении Шентала Самарской области, на котором граждане высказались за самообложение с перевесом в 52 голоса (50,65% за, 48,52% против) на участках, где были наблюдатели, большинство голосовавших оказались против, тогда как на остальных идею поддержали от 60% до 82% голосовавших.
А эпизодически возникающие в регионах инициативы о введении штрафов для жителей, не исполняющих решения местных референдумов о самообложении, и вовсе заставляют задуматься, насколько это «обложение» действительно «само».
Процедурная недостаточность
В Минфине, тем не менее, по-прежнему полагают, что «применение самообложения позволяет достаточно эффективно решать отдельные вопросы местного значения, наиболее актуальные для конкретных муниципальных образований». Вот только правовой механизм нуждается в совершенствовании: его слишком сложно реализовывать «на крупных территориях, таких как муниципальный район или городской округ».
Ведомство даже пытается механизм упростить. Весной Минфином был предложен законопроект, который, в частности, позволял использовать самообложение не только как «разовые» платежи, но и как сколь угодно продолжительные.
Сейчас, как уточнили в ведомстве, проработка этой инициативы приостановлена в связи с внесением проекта поправок в тот же самый закон о местном самоуправлении депутатами Госдумы, но не исключено, что идеи Минфина будут отражены в этом депутатском проекте при подготовке и принятии его во втором чтении.
Владимир Вагин, руководитель направления «Инициативное бюджетирование» Комитета гражданских инициатив, руководитель Центра инициативного бюджетирования НИФИ, отмечает:
«Министерство финансов, естественно, пытается подталкивать регионы к самообложению, потому что это дополнительные средства в финансовую систему, а это одна из задач, которые перед Минфином стоят».
Но недостаток процедуры, по его мнению, не только в необходимости регулярно проводить референдумы (из-за чего расходы на принятие решения самообложения иногда превышают собранные затем доходы), а в том, что инициируют ее сами органы местного самоуправления, «не люди выбирают, а руководители: они придумывают вопрос, они проводят референдум».
В итоге принятые решения могут не учитывать не только реальные желания значительной доли граждан, но и их возможности.
С точки зрения Вагина, более перспективной выглядит реализующаяся во многих регионах смежная практика — инициативного бюджетирования, которая в федеральном законе «не прописана, но ему не противоречит» и предполагает софинансирование расходов со стороны бизнеса, местного и регионального бюджетов. В этом случае, объясняет Вагин, решение о сборе средств с граждан не является обязательным для всех жителей и может быть принято не референдумом, а инициативной группой. Собранные средства перечисляются как пожертвование на счет администрации, но чем большую поддержку граждан получит идея, тем выше шансы, что муниципалитет станет победителем конкурса на получение региональной субсидии (обычно не более 2 млн руб.).
«Это ощутимые деньги. В 2015 году при 150 млн руб., собранных благодаря самообложению, за счет софинансирования было собрано 880 млн руб.»,— отмечает Вагин.
«Это,— продолжает он,— работает, потому что это гораздо более гибкая процедура. Очевидно, что кто-то не сможет дать деньги. Обычно приходится сбрасываться за малоимущих, за пенсионеров. Но если эти люди не в состоянии дать денег, это не отражается на общем поведении инициативной группы, они все равно эти деньги собирают. Суммы средние — 200–300 руб. В 2016 году самая большая сумма была в Северной Осетии — там строили водопровод в высокогорное село, со двора собирали по 5 тыс. руб. в прошлом году.
А недавно в Якутии (там на днях состоится региональная конкурсная комиссия) жители решили собрать со двора по 200 тыс. руб. на проект, связанный с теплоснабжением».
Правда, решить таким образом можно далеко не все местные проблемы, и у муниципалитетов в принципе сохраняется стимул «работать» с бизнесом и физическими лицами в тени.
«Если средства зачисляются в бюджет, их расходование должно осуществляться в соответствии с установленными правилами,— поясняет преподаватель кафедры местного самоуправления ВШЭ Ольга Моляренко.— Скажем, муниципалы все равно не имеют права потратить привлеченные безвозмездные поступления или собранные посредством самообложения ресурсы на ремонт или содержание бесхозяйных объектов — это будет все тем же нецелевым расходованием».
При реализации проектов инициативного бюджетирования действительно приходится «вначале скрупулезно разбираться, к чьим полномочиям относится проблема, которую предполагается решить. Если, например, это федеральные полномочия или речь идет об объектах федеральной собственности, мы говорим сразу, что мы не можем участвовать. Мы понимаем, что за каждым нашим шагом наблюдает и прокуратура, и много кого»,— соглашается Вагин.
Но проблемы разграничения полномочий и бесхозяйных объектов не отменяют, по его убеждению, всех достоинств идеи инициативного бюджетирования.
«Мы говорим о том, что мы изменили методологию: мы вначале вообще говорим не про деньги, мы говорим про проблему. Если эта проблема вас по-настоящему волнует, вы примите решение, сколько вы готовы собрать. Для нас софинансирование — это не только сбор средств, но и создание очень важной мотивации»,— говорит Вагин.
Чужие
Пока, однако, влияние экспериментов с дополнительным финансовым участием граждан в решении местных проблем на массовое сознание минимально.
Как рассказывает руководитель отдела изучения потребления и уровня жизни «Левада-центра» Марина Красильникова, несколько лет назад были попытки провести такое исследование в Кировской области, но «быстро выяснилось, что эксперимент носит настолько локальный, микроскопический характер, что говорить о его успехе не приходится ни разу. Общие тенденции, напротив, скорее характеризуются процессами отчуждения от государства». Эти процессы проявляются, в частности, в том, как россияне отвечают на вопрос, выполняет ли население свои обязанности перед государством, а государство — перед населением.
«В последние годы нарастает доля тех, кто считает, что население выполняет свои обязанности, и в противовес этому примерно теми же темпами сокращается доля тех, кто считает, что государство выполняет свои обязанности перед населением,— указывает Красильникова.— Я думаю, когда люди отвечают на экспертные вопросы вроде того, на что они согласились бы тратить лишний подоходный налог при условии прозрачного расходования, это скорее распределение ответов на вопрос о том, на какие благие цели надо было бы тратить государственные средства. Это не отражение готовности людей к дополнительным финансовым ограничениям и личному финансовому участию для того, чтобы эти проблемы решались.
И нельзя говорить о том, что люди готовы платить более высокие налоги. Они не готовы».
В пользу общей готовности жертвовать на местные нужды в местные бюджеты не говорят ни динамика уровня жизни, ни уровень доверия к местным органам власти: мнение, что они доверия «вполне заслуживают», придерживаются всего 22% («Левада-центр», 2016 год). И совершенно не факт, что ответы респондентов на вопрос о готовности пожертвовать на благие цели 2% при условии контроля общественности означают, что люди лично готовы быть этим контролем.
«Тот, кто готов платить, готов и контролировать. Но это не ожидания, а представления. Если не найдется кто-то конкретно, кто будет контролировать, то никакого контроля и не будет. И не совсем очевидно, готовы ли власти отчитываться,— указывает гендиректор консалтинговой компании “Дымшиц и партнеры” Михаил Дымшиц.— Хороший пример — взаимоотношения с управляющими компаниями. Сборы ЖКХ являются практически налогом, но контролируются расходы управляющих не очень настойчиво».
Как отмечает руководитель отдела социально-политических исследований «Левада-центра» Наталия Зоркая, для большинства — или по крайней мере значительной части людей — «вопрос, куда идут наши налоги, на что они тратятся, и не возникает. Скорее обычные люди платят, подчиняясь и не слишком надеясь на прозрачность, пребывая скорее в таком настроении: “все равно все разворуют” (как с платой за капитальный ремонт, например), или вообще особо не вникая. Откуда тут быть росту ответственности?».
И если местные власти вдруг получат больше полномочий по введению дополнительных налогов, большая часть населения не спросит потом, куда делись деньги.
«Российское население,— говорит Красильникова,— рассматривает налоги как некий фиксированный откуп. Просто откуп, и все».