Палата представителей Конгресса США согласовала законопроект по новым санкциям против России, Ирана и Северной Кореи, который будет поставлен на голосование во вторник. Широкая двухпартийная поддержка документа практически гарантирует его утверждение нижней палатой Конгресса, после чего законопроект должны еще одобрить Сенат и подписать президент Трамп. С точки зрения экономических санкций документ серьезно смягчен по сравнению с исходной январской версией, но в целом предлагаемые меры гораздо шире санкций, введенных при Бараке Обаме, что делает их пакет самым радикальным со времен холодной войны. К обвинениям в адрес России помимо Крыма и Донбасса добавились Сирия и подрыв кибербезопасности США, в связи с чем санкции будут наложены как на ключевые отрасли экономики, так и на силовые структуры — Минобороны и спецслужбы. Президент Трамп может наложить вето на законопроект, но в этом случае, чтобы избежать конфронтации с Москвой, он должен будет пойти против Конгресса.
Президент США Дональд Трамп готовится закрутить гайки в отношениях с Москвой
Фото: EPA/MICHAEL REYNOLDS
Нижняя палата идет за Сенатом
О том, что начатая месяц назад в Палате представителей Конгресса США работа над новым пакетом санкций против РФ вышла на финишную прямую, было объявлено в субботу, когда демократы и республиканцы в нижней палате завершили работу над 186-страничным документом «Законопроект по санкциям против России, Ирана и Северной Кореи». В совместном заявлении лидера республиканского большинства в палате представителей Кевина Маккарти и председателя комитета по международным делам Эда Ройса говорится: «Северная Корея, Иран и Россия различными способами угрожают своим соседям и пытаются активно подорвать американские интересы. Законопроект, который Палата представителей поставит на голосование на будущей неделе, направлен на то, чтобы привлечь их к ответственности за их опасные действия».
Мнение спикера Палаты представителей Пола Райана обнародовала его представитель Эшли Стронг, по ее словам, законопроект «привлечет трех плохих игроков к ответу». Преобладающие настроения в обеих палатах Конгресса огласил демократ, член сенатского комитета по международным делам Бенджамин Кардин. «Демонстрирующий почти полное единодушие Конгресс намерен послать президенту Путину четкий сигнал от имени американского народа и наших союзников. Нам нужно, чтобы президент Трамп помог донести это послание»,— сообщил господин Кардин, призвав главу Белого дома действовать вместе с законодателями, а не вопреки их воле.
Завершение работы по согласованию законопроекта позволило сторонникам усиления давления на Москву вновь перехватить инициативу у президента Трампа, до последнего момента пытавшегося сохранить за собой право решающего голоса в определении российской политики США.
Накануне встречи Дональда Трампа с президентом РФ Владимиром Путиным на полях саммита G20 в Гамбурге администрация США в последний момент добилась отсрочки голосования по пакету санкций против РФ, до этого утвержденного Сенатом. После того как одобренный Сенатом почти единогласно законопроект вызвал негативную реакцию не только России, но и европейских партнеров США, в нижней палате решили не торопиться с голосованием и детально изучить документ (подробнее см. “Ъ” от 21 июня). Однако спустя месяц Палата представителей подготовила свой вариант законопроекта, в котором, помимо России и Ирана, предлагается ввести санкции еще и против КНДР.
Соединенные санкции Америки
Таким образом, надежды на то, что нижняя палата Конгресса отложит голосование до окончания летних каникул на Капитолийском холме, начинающихся в августе, и при этом еще и заметно смягчит антироссийскую направленность варианта, предложенного Сенатом, себя не оправдали.
Вариант Палаты представителей в некоторых пунктах оказался даже радикальнее проекта, подготовленного Сенатом. Так, конгрессмены вписали Москву в мировую «ось зла» (Россия, Иран, Северная Корея). До этого предыдущая «ось зла» была составлена в Вашингтоне администрацией президента Джорджа Буша-младшего и включала Ирак Саддама Хусейна, Иран и Северную Корею.
Держи санкции шире
В целом предлагаемые в отношении России меры гораздо шире санкций, введенных при Бараке Обаме, что делает их пакет самым радикальным со времен холодной войны. Так, к требованиям наказать Россию за ее действия в Крыму и Донбассе добавились адресованные Москве обвинения в поставках оружия сирийскому правительству, нарушениях прав человека «на территории, силой оккупированной правительством РФ или подконтрольной ему», подрыве кибербезопасности США и другие. Санкции предполагается вводить в отношении как юридических, так и физических лиц — при этом авторы законопроекта требуют от президента США проявить особую жесткость по отношению к гражданам РФ, связанным с Минобороны или спецслужбами.
При этом авторы фактически закрепляют за главой Белого дома второстепенную роль в определении будущей политики по отношению к России, что происходит впервые в современной американской истории (на протяжении последних десятилетий отношения с Москвой определял глава Белого дома, согласовывавший свои действия с Конгрессом). Описанная в документе процедура отмены санкций, если президент решится пойти на такой шаг, выглядит максимально усложненной.
Некоторые положения законопроекта — такие, как п. 227, обязывающий президента США с помощью санкций бороться с коррупционерами в РФ,— вообще не имеют аналогов в санкционной войне с Москвой последних лет. В п. 228 содержится положение о наказании физических и юридических лиц третьих стран, нарушающих режим американских санкций против РФ. Учитывая, что это положение неизбежно ударит по интересам европейского бизнеса, сотрудничающего с Москвой, на новый законопроект немедленно отреагировали в ЕС. Тот же пункт вводит обширные возможности для санкций в отношении лиц, нарушающих права человека на любых территориях, подконтрольных России. По обоим вопросам вводятся новые развернутые секции к The Sovereignty, Integrity, Democracy, and Economic Stability of Ukraine Act от 2014 года.
«Еврокомиссия озабочена тем, что меры, обсуждаемые в Конгрессе США, могут иметь непредвиденные последствия в том числе для европейских экономических и энергетических интересов. Их потенциальный эффект может оказаться широким и неизбирательным в том числе для усилий ЕС по диверсификации источников энергоресурсов»,— заявил агентству Reuters представитель ЕК. «Мы считаем, что действия США мотивированы прежде всего внутриполитическими соображениями»,— продолжил источник в ЕК, призвавший Вашингтон «координировать свои действия с иностранными партнерами, чтобы сохранить единство по санкциям, которые направлены на полное выполнение минских соглашений».
В свою очередь, по словам пресс-секретаря российского президента Дмитрия Пескова, в Москве оценивают подготовленный законопроект «крайне негативно».
Лучше ожиданий
Экономические санкции, описанные в законопроекте, делятся на два вида: уточнение мер, закрепленных в предыдущих санкционных документах, которые теперь интегрируются в законопроект, и введение новых мер. В частности, уточняется, что новые санкции в отношении компаний в российском железнодорожном и горнодобывающем сегментах, а также металлургии могут быть введены, только если они принадлежат государству. Но при этом серьезно ужесточаются ограничения для американских банков по финансированию подпавших под санкции российских банков и компаний: максимальные сроки предоставления кредитов для них сокращаются с 30 и 90 дней до 14 и 60 дней соответственно. Усилены секторальные санкции на нефтяной сектор (запрет поставок оборудования, работ, услуг для добычи нефти в Арктике, на глубоководном шельфе и из сланцевых залежей): теперь под них подпадают не только структуры, подконтрольные санкционным компаниям и лицам, но и те, в которых у таких лиц существенная доля в капитале (33%).
Более того, согласно поправкам, вносимым в Ukranian Freedom Support Act, президент США не может (may), а обязан (shall) ввести не менее трех видов санкций в отношении компании или лица, которые инвестировали в «специальные» нефтяные проекты в РФ (те же шельф, Арктика или сланец). Президент США также обязан будет ввести санкции против «Газпрома», если будет сочтено, что компания существенно сокращает поставки газа в страны НАТО, на Украину, в Грузию и Молдавию. Возможные варианты санкций — запрет на предоставления кредитов и инвестиций в капитал, поставок оборудования из США, наложение санкций на менеджмент и даже заморозка активов. Санкции также должны быть введены в отношении финансовых институтов, которые способствовали инвестициям в нефтяные проекты или в деятельность «Газпрома» в контексте предыдущего пункта. Президент США может отказаться вводить все эти санкции, если сочтет, что «это не соответствует национальным интересам США».
Более серьезной выглядит прямая угроза для любых возможных иностранных инвесторов, желающих участвовать в приватизации в России. Президент США, согласно документу, обязан ввести не менее пяти видов санкций в отношении лиц, которые инвестируют не менее $10 млн в приватизацию российских компаний в случаях, если такая приватизация приносит «несправедливую выгоду» чиновникам правительства РФ, «близким к ним сотрудникам или членам их семей». Очень конкретной и жесткой мерой могут стать санкции за инвестиции более $5 млн в год в российские экспортные нефте- и газопроводы, а также предоставление соответствующего объема товаров, услуг и т. д. для их строительства.
Судя по формулировке, все санкции в рамках Ukranian Freedom Support Act могут быть наложены не только на американскую, но и на любую другую компанию и включают, в частности, запрет на предоставление кредитов от американских банков, блокировку активов в США, санкции для менеджмента и т. д. И если приватизация в России пока проходит и так не слишком активно, с экспортными трубопроводами ситуация иная. Мера явно направлена против газопровода Nord Stream 2, в тексте законопроекта прямо говорится: власти США будут продолжать противостоять его строительству из-за «его пагубных последствий для энергобезопасности ЕС, развития газового рынка в Центральной и Восточной Европе и энергетических реформ на Украине».
При этом в соседнем абзаце указано, что приоритетом страны должен стать экспорт собственных энергоресурсов «для создания рабочих мест в стране, помощи американским союзникам и партнерам и укрепления внешней политики США». Неясно, насколько эффективны могут быть санкции против Nord Stream 2, учитывая, что они не имеют обратной силы, а все основные контракты на строительство трубы, а также соглашения о его финансировании уже заключены. В «Газпроме» отказались от комментариев, заявив, что изучают документ.
По словам российских банкиров, изменение максимального срока финансирования с 30 до 14 дней не имеет принципиального значения. «С момента введения американских санкций все уже перестроили свои процессы, финансирование на срок до 30 дней не является принципиальным для банков, диверсифицировать здесь источники привлечения не составило проблем. Учитывая позицию американских властей и риски появления новых санкций, российские финансовые институты предпочитают не рисковать,— говорит топ-менеджер банка из топ-10.— Что касается карточных расчетов, например по картам Visa (головная структура платежной системы расположена в Америке.— “Ъ”), то там не происходит финансирования со стороны Visa при проведении расчетов финансирования сроком более чем на 14 дней». Таким образом, на финансовом рынке не видят серьезного ухудшения ситуации из-за изменения данного параметра.
В нефтегазовой сфере, несмотря на определенное ужесточение, новый законопроект выглядит значительно слабее исходной версии, представленной в январе. Тогда речь шла о практически полном запрете инвестиций, поставок оборудования и услуг для добычи нефти и газа в РФ, теперь могут быть затронуты только проекты по добыче нефти, обозначенные в Ukranian Freedom Support Act как «специальные». В этом же документе приводится определение — речь идет о проектах в Арктике, на глубоководном шельфе и в отношении сланцевой нефти. То есть строго в рамках секторальных санкций. Газовая отрасль, в том числе производство СПГ, не затронута, за исключением потенциальных санкций для «Газпрома» за гипотетическое сокращение поставок газа в Европу. Также санкции, в отличие от январской версии, вообще не касаются нефтепереработки и газохимии.
Игра в слова
В целом главным изменением по формулировкам всех видов санкций в рамках Ukranian Freedom Support Act и The Sovereignty, Integrity, Democracy, and Economic Stability of Ukraine Act (который к тому же существенно расширен) стала замена в ключевых точках формулировки «президент может» на «президент должен», как правило, с указанием, сколько санкций он обязан ввести по каждому пункту в определенный срок после принятия законопроекта. При этом формулировки в этих законах (как и в разделе по кибербезопасности нового законопроекта) предполагают санкции в отношении любых лиц, а не только американских или российских, то есть могут угрожать любому зарубежному партнеру Москвы. Во всех таких случаях добавляются и условия, на которых президент США может санкции не вводить,— ему явно придется для этого собирать и представлять много обоснований.
Однако с юридической точки зрения ситуация не столь однозначна. Глагол shall имеет множество толкований — от строгой обязанности вплоть до значения, полностью соответствующего may, то есть «может», и считается нежелательным для использования в современном юридическом английском. В результате обильное использование shall (170 раз в тексте и 98 — в «русской» части) может быть трактовано и как резкое ужесточение санкций, и как просто попытка морального давления.
Директор Института права и развития НИУ ВШЭ Алексей Иванов полагает, что попытка Конгресса именно обязать Дональда Трампа вводить те или иные ограничения в отношении РФ не будет иметь никаких юридических последствий. Конгресс не может заставить президента делать что-либо — он может лишь подвергнуть его импичменту. Тем не менее, добавляет эксперт, если президент не будет выполнять то, что предписывает закон, это станет еще одним аргументом в пользу импичмента.
Конгресс начинает и выигрывает
После того как уже во вторник Палата представителей почти гарантированно утвердит законопроект, его еще должен будет одобрить Сенат. Учитывая настроения в верхней палате, рассчитывать на то, что он там не пройдет, не приходится. Сторонники санкций намерены приложить все усилия, чтобы утвердить проект — до летних каникул.
Это развитие событий еще больше осложнило и без того непростое положение президента Трампа. Формально он при определенных обстоятельствах может наложить вето на антироссийский законопроект, однако такой шаг еще больше усилил бы клинч между Белым домом и Капитолийским холмом.
«Дональд Трамп не будет рисковать карьерой, налагая вето. Однако это решение Конгресса будет иметь самые серьезные последствия не только для отношений с Москвой, но и для евроатлантического сообщества, внеся раскол в его ряды. Капитолийский холм переоценивает репутацию США как морального лидера западного сообщества»,— пояснил “Ъ” базирующийся в Вашингтоне профессор истории Американского университета Антон Федяшин.
«Если предположить, что законопроект будет принят обеими палатами Конгресса и наберет такое количество голосов, которое позволит преодолеть президентское вето (что не гарантировано, но весьма вероятно), у президента Трампа просто не будет иного выбора, кроме как подписать его. Накладывать на законопроект вето в этой ситуации не имеет смысла (Конгресс преодолел бы его) и политически рискованно, если не самоубийственно»,— говорит “Ъ” эксперт американской корпорации RAND Самуэль Чарап. По его мнению, администрация президента США еще может попытаться не довести дело до голосования. Однако, даже если законопроект будет принят, у команды Трампа есть возможность «уменьшить ущерб». «Президент может издать так называемое “заявление при подписании”, где будет сказано, что администрация считает норму о парламентском рассмотрении указов главы государства об отмене санкций антиконституционной и не намеревается исполнять ее. Но политические последствия будут такими же тяжелыми, как при применении вето»,— резюмирует Самуэль Чарап.
Представители администрации США выступали в воскресенье с противоречивыми заявлениями. Так, новый пресс-секретарь главы государства Сара Сандерс в эфире телеканала ABC прямо заявила, что Дональд Трамп поддерживает законодательную инициативу Конгресса. Однако ее шеф, новый директор по коммуникациям Белого дома Энтони Скарамуччи, в интервью CNN высказался более уклончиво. По его словам, президент Трамп еще не решил, подписывать ли законопроект.
По мнению директора Алексея Иванова, самое важное нововведение в том, что с принятием закона санкции в отношении РФ переходят из разряда чрезвычайных мер в разряд законодательной базы страны. До сих пор ключевые американские санкции вводились через указы президента, теперь же это будет закон, то есть санкции институционализированы. Но, подчеркивает эксперт, для России это не так уж плохо: после принятия закона она приобретает больше аргументов в пользу подачи иска о недобросовестном ограничении торговли, к примеру, в ВТО. В то же время есть и существенный минус: даже после исчезновения исходных условий для введения санкций закон может быть сохранен, если это отвечает экономическим интересам США. В качестве примера господин Иванов приводит поправку Джексона—Вэника, которая более двух десятилетий после развала СССР позволяла сохранять торговые ограничения против России.