Истории с захватывающим бюджетом

В мире на первый план снова выходит бюджетная политика. Уместно вспомнить первые по-настоящему важные бюджетные истории, случившиеся в перерыве между двумя большими войнами.

СЕРГЕЙ МИНАЕВ

В мае нынешнего года американский президент Дональд Трамп обнародовал бюджетные предложения своей администрации на 2018 год. Заметим, что, вопреки предвыборным обещаниям не сокращать программы медицинского страхования и пенсионного обеспечения, Трамп вернулся к традиционной для республиканцев жесткой бюджетной политике — она предусматривает сокращение бюджетного дефицита и даже достижение бюджетного профицита. Администрация предлагает увеличить расходы на оборону (сейчас — 15% всех бюджетных расходов) и очень значительно сократить расходы социальные (сейчас — 40%).

В свою очередь, в Британии для кабинета Терезы Мэй горячей темой являются бюджетные последствия выхода страны из Евросоюза — по мнению кабинета, очень важно, чтобы бюджет оставался жестким.

Пенсы консенсуса

Стоит напомнить, что вопросы жесткости бюджета — дефицита или профицита — считались важными еще в XIX веке. Когда в 1842 году премьер-министр Великобритании Роберт Пиль добился введения подоходного налога по ставке 3%, он указывал, что этот налог необходим исключительно для того, чтобы сбалансировать государственный бюджет и добиться бюджетного профицита. При этом Пиль подчеркивал: «Вы можете прибегать либо к прямому, либо к косвенному налогообложению — это как выбирать из зол меньшее. Я никогда не отрицал, что налоговые проверки вызывают у людей большие неудобства. Между тем подоходный налог неотделим от налоговых проверок».

Пиль объявил, что подоходный налог отменят, как только бюджет Великобритании будет сбалансирован. Однако налог стал давать на 50% больше бюджетных доходов, чем ожидалось, и отменен так и не был. Напротив, власти Великобритании очень гордились тем, что любые нововведения, связанные с этим и другими налогами, обычно приводят к появлению бюджетного профицита.

Стаффорд Норткот, ставший министром финансов в 1874 году, намеревался сохранить подоходный налог в три пенса с каждого фунта стерлингов дохода. Премьер Бенджамин Дизраэли, который сам был министром финансов в 1866–1868 годах, в свою очередь, предложил Норткоту уменьшить налог на один пенс. (Стоит упомянуть, что Норткот — первый министр финансов, который заселился в дом 10 на Даунинг-стрит, где жили и живут сейчас премьер-министры Великобритании. Дело в том, что Дизраэли был бездетным вдовцом, а у Норткота было 10 детей, и Дизраэли уступил ему более просторную резиденцию, а сам переехал на Даунинг-стрит, 11.)

Бюджетная политика в данном случае была и социальной. Когда предшественник Дизраэли Уильям Гладстон пообещал отменить подоходный налог в интересах средних классов, Норткот написал Дизраэли: «Если мы уменьшаем подоходный налог, то нарушаем баланс между прямым и косвенным налогообложением — и нарушаем его на самом деле в пользу более богатых классов, если только мы одновременно не уменьшаем косвенные налоги».

Именно это Бенджамин Дизраэли и сделал: уменьшил подоходный налог, одновременно отменив пошлину на ввоз в Великобританию сахара. Кроме того, он расширил бюджетные расходы на £1,25 млн для финансирования полиции. К слову, Дизраэли очень гордился тем, что своей бюджетной политикой восстановил социальный консенсус, утраченный Гладстоном.

Мягкие против жестких

Особенно интригующие повороты в бюджетной политике стали происходить с наступлением XX века.

Сразу после Первой мировой войны США испытали не экономический спад, а экономический бум, так как в остальных странах мира наблюдался быстрый рост потребительского спроса и денежного предложения, что позволяло им покупать больше американских товаров.

Однако бум продолжался недолго, поскольку в странах континентальной Европы резко увеличилась инфляция. Рейхсбанк Германии в 1922 году принялся в грандиозных масштабах печатать деньги с целью повышения зарплаты (чтобы компенсировать потери от ускорившейся инфляции), и там даже началась гиперинфляция. Американские туристы отмечали, что не могут расплатиться долларами в мелких лавках: торговцы и рады были бы их принять, но не всегда имели необходимую сумму для сдачи — места для хранения миллионов марок не хватало.

В ведущих странах в 1922 году ввели новый золотой стандарт — но ограничив для населения возможности обмена бумажных денег на золото. Во Франции в 1923 году произошла девальвация франка — доллар теперь пользовался ажиотажным спросом, так что американские писатели Скотт Фицджеральд и Эрнест Хемингуэй вели в Париже шикарный образ жизни, меняя свою твердую валюту на подешевевшие франки. Тем не менее из-за девальвации валют в Европе возобновился экономический рост — а в США он ускорился.

Первыми признаками проблем в американской экономике стали падение цен на сельскохозяйственные товары и увеличение нестабильности в банковском секторе. Безработица в США в 1920-е годы постепенно росла, и борьба с ней была политическим приоритетом для президентов Уоррена Гардинга и Герберта Гувера. Последний, еще будучи министром торговли при Гардинге, выступал за организацию общественных работ и за конструктивный диалог профсоюзов с работодателями. Ни одна из этих мер, однако, не помешала спаду производства в США в 1924 и 1926 годах. Да и вообще бюджетная политика в то время спаду помешать не могла, учитывая, что бюджетные расходы составляли всего 2,5% ВВП.

Когда в 1929 году в США разразился биржевой кризис, Герберт Гувер потратил на организацию общественных работ $1,5 млрд. В 1931 году американские бюджетные расходы были на треть выше, чем в 1929-м. Кризисное сокращение потребительских расходов привело к резкому уменьшению налоговых доходов — минус 50%. Поэтому Гувер решил ужесточить бюджетную политику — сократить госрасходы, потому как других способов сбалансировать бюджет не просматривалось, и «возродить доверие в американской экономике».

Ужесточение бюджетной политики США было связано и с тем, что в 1931 году Великобритания отказалась от нового золотого стандарта. Мировые финансовые рынки решили, что США последуют ее примеру, доверие к доллару упало, началось бегство капитала из страны, процентная ставка выросла, банки разорялись. Гувер инициировал повышение налогов, что вызвало спад производства, который оправдывался лозунгом «поддержания здоровых государственных финансов».

В декабре 1931-го Герберт Гувер повысил налоги, чтобы получить $900 млн для ликвидации бюджетного дефицита. «Мы не можем добиться процветания путем расточительства»,— отметил президент в речи в защиту жесткой денежной политики. В результате к 1932 году безработица в США выросла до 32% экономически активного населения с 8% в 1930-м.

При Франклине Рузвельте главной задачей бюджетной политики было увеличение государственных расходов и долга с целью уменьшить безработицу до 17% в 1936 году. После выборов 1936 года новый министр финансов Генри Моргентау вернулся к стратегии ликвидации бюджетного дефицита путем повышения налогов. Это вызвало короткий, но глубокий спад в экономике США в начале 1937-го, и к концу года в администрации Рузвельта противники бюджетного дефицита снова стали уступать позиции сторонникам наращивания госрасходов.

В октябре 1937-го Рузвельт в радиообращении к нации заявил, что депрессия сильно уменьшает покупательную способность населения и что для борьбы с этой напастью он увеличивает бюджетные расходы на $3,5 млрд: «Давайте единодушно признаем, что государственный долг, будь он $25 млрд или $40 млрд, может быть выплачен только тогда, когда резко вырастут доходы граждан».

Полностью восстановилась экономика США только в результате увеличения госрасходов во время Второй мировой войны — в 1944 году безработица снизилась до 1,2%. Так или иначе, экономические показатели ухудшались, когда власти начинали проводить жесткую бюджетную политику — в 1931 и 1937 годах.

Суета вокруг стандарта

Великобритания вернулась к золотому стандарту позже США или Франции — в 1932 году. Перед этим пять лет страна проводила политику бюджетной экономии с целью побороть инфляцию, вернуть потребительские цены и обменный курс фунта стерлинга на довоенный уровень, и сделать так, чтобы фунт вновь был основой мировой валютной системы, базирующейся на золотом стандарте.

После того как Уинстон Черчилль в 1925 году, будучи министром финансов, все-таки привел фунт к довоенному курсу, Министерство финансов продолжило политику бюджетной экономии, отвергая все призывы увеличить бюджетные расходы с целью побороть дефляцию и оживить экономический рост. Это привело к сокращению производства в связи со снижением частного потребления и к падению экспорта. Безработица выросла с 10,2% экономически активного населения в 1929 году до 22,1% в 1932-м. Результатом бюджетной экономии в условиях возвращения золотого стандарта стала всеобщая забастовка в 1926 году.

Однако при уменьшении экспорта и частного потребления экономику Великобритании поддерживало на плаву важное обстоятельство: в XIX веке она была крупнейшим мировым инвестором и имела за границей грандиозные вложения, номинированные в фунтах.

Именно поэтому финансисты из лондонского Сити настаивали на том, чтобы обменный курс фунта при возвращении к золотому стандарту был не ниже довоенного,— чтобы вложения не обесценились. Теперь, когда курс пришел к довоенному уровню, финансисты получали значительные доходы от этих вложений предыдущего столетия.

Чтобы покрывать бюджетный дефицит, сохранявшийся даже в условиях бюджетной экономии, британские власти нуждались в притоке иностранного капитала, прежде всего американского. Однако в 1929 году из-за американского биржевого краха этот приток внезапно прекратился. Более того, прекратился приток капитала и из таких стран, как Германия и Австрия,— весь капитал шел в США для покрытия растущего американского дефицита.

Конкуренцию с США в деле привлечения иностранного капитала с помощью повышения процентных ставок Британия проигрывала. Пришлось прибегнуть к новому раунду ужесточения бюджетной политики — сокращению расходов и повышению налогов — чтобы убедить американский инвестиционный банк J.P. Morgan дать бюджету взаймы $200 млн. Однако эта сумма была слишком мала (из-за роста безработицы резко увеличились расходы на пособия). Кроме того, у Министерства финансов истощились резервы золота, которое обменивалось на фунты по фиксированному курсу, так что в 1931 году от золотого стандарта вновь пришлось отказаться — как это случилось перед Первой мировой войной.

Экономическое положение Великобритании улучшилось благодаря последовавшей девальвации фунта и увеличению экспорта — безработица к 1935 году упала до 15,5% экономически активного населения. Но все равно из-за жесткой бюджетной политики экономика развивалась очень медленно, уровень производства в 1938-м не превышал показателя 1918 года. Инфляция не сменила дефляцию, и потребительские расходы не увеличились.

Противоцикл

Швеция после Первой мировой войны также проводила жесткую бюджетную политику. Результатом были сокращение производства в 1920–1922 годах на 25%, дефляция, снижение реальных зарплат на 35%, и, несмотря на это снижение, не уменьшение, а увеличение безработицы.

В 1920-е годы экспорт Швеции рос очень быстро, страна имела внешнеторговый профицит, однако к 1932 году безработица по причине сокращения бюджетных расходов достигла 25% экономически активного населения.

В 1932-м социал-демократы, вновь выигравшие парламентские выборы, отказались от политики бюджетной экономии, которой придерживались до того. «Для стабилизации уровня безработицы и недопущения ее дальнейшего роста необходима политика, полностью изменяющая роль государства в экономике»,— говорилось в заявлении партии.

Новое правительство предложило потратить 93 млн крон на организацию общественных работ. В 1936 году был создан бюджетный фонд, который аккумулировал средства в периоды экономического роста и увеличения налоговых поступлений и расходовал накопленное при экономическом спаде с целью стимулирования производства. Таким образом, Швеция стала проводить контрциклическую бюджетную политику.

Инфляция как реванш

В Германии гиперинфляция начала 1920-х годов, пугающая немцев до сих пор, можно сказать, являлась элементом бюджетной политики. Но не в том смысле, что власти резко наращивали бюджетные расходы согласно теории английского экономиста Джона Кейнса,— они хотели сделать нелепой выплату репараций в пользу стран, победивших в войне.

Полагая, что наведение порядка в госфинансах Германии просто даст Франции больше денег, немцы решили поддерживать в госфинансах беспорядок.

Как отметил немецкий исследователь Альбрехт Ричль, «инфляция оказалась эффективным оружием против репараций, по крайней мере на какое-то время. Она помогла Германии избежать общемирового спада 1920–1921 годов, повысила конкурентоспособность немецкого экспорта и стимулировала внутренний спрос. Инфляция также ударила по сохранившимся иностранным кредиторам Германии (в основном из нейтральных стран) — обесценила долги, номинированные в бумажных германских марках. Прежде всего она парализовала финансовую систему, которая была необходима для организации бесперебойной выплаты репараций».

В конце концов ситуация с маркой стабилизировалась, но и в 1920-е годы экономика Германии развивалась динамично — в частности, за счет притока американского капитала. Власти проводили контрциклическую политику, увеличивая госрасходы в периоды спада. Однако эта политика привела к увеличению бюджетного дефицита, в первую очередь, из-за внедрения схемы страхования от безработицы. И после того, как в 1929 году американский капитал перестал поступать в Германию, канцлер Генрих Брюнинг (он занял этот пост в 1930-м) начал проводить жесткую бюджетную политику, резко сократив госрасходы. Ее горячо поддерживала Социал-демократическая партия, а против столь же горячо выступали национал-социалисты; придя в конце концов к власти, они от этой политики отказались.

Политика помешательства

Бюджетные истории, случившиеся в перерыве между двумя большими войнами, поучительны и в современных условиях. Яркий пример — бюджетное соглашение, заключенное шесть лет назад в США республиканцами и демократами после того, как Барак Обама для преодоления глобального финансового кризиса прибег не только к денежному стимулированию экономики с помощью печатного станка, но и к бюджетному стимулированию с помощью увеличения госрасходов.

Рост в большом долгу

Соглашение, заключенное в августе 2011 года, предусматривало сокращение бюджетных расходов на $2,1 трлн в течение 10 лет. Обе стороны указывали, что это необходимо, чтобы успокоить финансовые рынки, озабоченные большим бюджетным дефицитом США и колоссальным государственным долгом. Но, как заметил Оливье Бланшар, директор МВФ по исследованиям, «инвесторы страдают шизофренией — они требуют и сбалансированного бюджета, и экономического роста».

Соглашение было заключено, когда экономический рост в США уже замедлялся. Инвесторы, по-видимому, решили, что ужесточение бюджетной политики в таких условиях еще больше его затормозит. Как бы то ни было, через несколько дней после этого индекс Доу—Джонса упал на 635 пунктов — шестое по размерам падение в истории. Что еще раз подчеркнуло важность бюджетной политики.