В 2018 году бизнесу обещан риск-ориентированный подход при осуществлении госконтроля за соблюдением антимонопольного законодательства. В интервью “Ъ” заместитель главы ФАС Сергей Пузыревский рассказал, зачем это нужно.
Фото: Дмитрий Лебедев, Коммерсантъ / купить фото
— Что изменится в работе ФАС при внедрении риск-ориентированного подхода?
— С 2018 года заметно снизится число плановых проверок за счет ранжирования участников рынка по категориям риска. В спектр антимонопольного контроля сегодня попадают порядка 8,5 млн субъектов—участников рынка. У антимонопольной службы есть полномочия проводить плановые проверки, которых, впрочем, не так много — 172 в 2016 году. Большинство проверок — внеплановые, их было 380. При введении риск-ориентированного подхода субъекты, у которых риск нарушения более высок, мы будем планово проверять раз в три года, к тем, у кого меньший риск, будем приходить раз в пять лет. К малому бизнесу мы вообще с проверками не придем.
— То есть риск-ориентированный подход только будет внедряться, хотя служба уже отчитывалась о снижении количества проверок?
— Сейчас мы, так скажем, по внутреннему убеждению определяем перечень субъектов, которые подлежат проверке. Оно связано с нашим представлением о степени общественной опасности, данными территориальных управлений, с фактами жалоб, обращений, но для субъектов они непонятны. Пока мы руководствуемся этими подходами, без формального их закрепления.
— Кто, по мнению ФАС, будет являться потенциально опасным субъектом для антимонопольного контроля?
— В первую очередь это субъекты естественных монополий с валовой выручкой свыше 10 млрд руб. Таких компаний будет не больше ста. Такие организации будут проверяться не чаще чем раз в три года. К такой же средней категории риска относятся все торговые сети. Связано это с тем, что количество антимонопольных нарушений у них достаточно высокое — имеют место факты дискриминации поставщиков. Из категорий риска исключены малые торговые сети с выручкой меньше 400 млн руб. в год — они вообще не будут проверяться.
К группе умеренного риска будут относиться хозяйствующие субъекты с выручкой свыше 10 млрд руб., но не монополии, а те, что осуществляют производство и продажу лекарств и медизделий, работающие в сфере здравоохранения, ЖКХ, в железнодорожном и дорожном строительстве. Эти организации будут проверяться не чаще чем раз в пять лет. У этой группы есть еще один критерий — выручка от перечисленных видов деятельности должна быть не менее 10% от общей. Все другие организации войдут в категорию низкого риска и проверяться не будут.
— Насколько снизится административная нагрузка на бизнес?
— Принципиально. Из 8,5 млн субъектов под контроль подпадут не более 2 тыс. Малый и средний бизнес полностью выйдет из-под плановых проверок вообще, а число проверок крупных компаний, я думаю, снизится не меньше чем на 50%.
— Могут ли предприятия перейти из одной категории в другую, снизив уровень риска?
— В проекте постановления предусмотрен такой «лифт вниз». Организация может снизить уровень своего риска и периодичность проверок или вообще от них полностью уйти. Для этого нужно выполнить два условия. Первое — не должно быть антимонопольных правонарушений на протяжении последних трех лет. Второе — организация должна внедрить антимонопольный комплаенс, систему предупреждения антимонопольных правонарушений.
— Законопроект об антимонопольном комплаенсе разрабатывается уже пять лет. Он будет принят?
— Пока по нему идет дискуссия: нужен ли в принципе антимонопольный комплаенс на уровне закона. Пока мы не можем достигнуть компромисса с правовым управлением администрации президента по этому ключевому вопросу. Тем не менее даже если закона не будет, у нас в постановлении правительства появляется элемент, который легализует, создает правовую основу для внедрения антимонопольного комплаенса в России.
— То есть достаточно будет внутренних документов компании, подтверждающих, что у них внедрен и работает этот механизм?
— Компании достаточно доказать, что антимонопольный комплаенс у нее внедрен. Антимонопольный штраф составляет 1–15% годовой выручки, для компании это очень серьезные деньги — миллионы и миллиарды рублей. Крупные компании понимают пользу от этой процедуры, им проще и дешевле организовать эту систему, чем попасть под антимонопольное расследование. К тому же комплаенс для них также и защита собственников и акционеров. На рынке есть уже немало хороших примеров внедрения антимонопольного комплаенса — СИБУР, МТС, «Балтика», «Автодор». Отсутствие закона не создает препятствия к тому, чтобы это внедрялось. Тем не менее закон мог бы стать дополнительным стимулом к тому, чтобы компании активнее формировали культуру поведения на рынке.
— Думает ли ФАС про полномасштабный иммунитет для малого бизнеса?
— Мы провели большую работу по этому поводу и пришли к выводу, что чистого иммунитета именно для малого бизнеса, как правило, в рыночных юрисдикциях не создается.
Для Центральной России субъект с выручкой в 1 млрд руб. не является чем-то сверхъестественным, а если взять, к примеру, отдаленные районы за чертой полярного круга, то там это будут крупные компании, которые могут монополизировать определенные сферы, имея небольшую выручку. Искусственно для некоторых сфер делить всех очень сложно. Поэтому мы ввели антимонопольные иммунитеты в 2015–2016 годах — согласно им компания, у которой выручка меньше 400 млн руб., не может быть монополистом. Исключения составляют естественные монополии и финансовые организации.
— Как в ФАС относятся к идее дать службе право отбирать дела для расследований на основе соображений важности? Зарубежные коллеги такое право имеют.
— В рамках контрольно-надзорной деятельности эта тема обсуждается. Не на всякую жалобу нужно реагировать всем потенциалом антимонопольного контроля. Условно говоря, если в ФАС написали «мне не нравится цена на школьные дневники перед 1 сентября», то есть кто-то высказал такое мнение, то целый антимонопольный механизм не должен сразу же включаться — когда все предприятия, имеющие отношение к производству дневников, получают запросы документов, на конкурентном рынке аврал, все предприниматели, вместо того чтобы работать, начинают готовить документы. В этой ситуации для ФАС важен предварительный анализ ситуации и знание условий конкуренции на этом рынке, которые позволяют сделать вывод о том, что этого сигнала недостаточно для полноценной антимонопольной проверки.
Но если к нам поступили сведения о том, что имеет место соглашение между производителями дневников о том, чтобы в период максимального спроса поддерживать цены на определенном уровне и их не снижать, и есть доказательства такого сговора, хотя бы предварительные, то это основание для проверки на картель. Было бы неплохо провести грань, при каких условиях этот механизм не должен включаться, а при каком наборе антимонопольных сведений служба обязана начать проверку.
— Эта грань будет проведена в процессе реформы контрольно-надзорной деятельности?
— Думаю, что реформа приведет к тому, что у нас такие критерии будут четко обозначены.
— Национальный план развития конкуренции уже прошел финальную стадию разработки. Когда он будет утвержден?
— Мы рассчитываем, что этой осенью. Мы провели полноценную дискуссию в правительстве, наконец-то нашли компромисс. Мы получили определенные замечания, в том числе от администрации президента. Мы их должны, конечно, дообсуждать. Но я очень надеюсь, что все эти обсуждения в ближайшее время будут проведены, и мы получим итоговый вариант, и план будет утвержден.
Национальный план — это документ срочного планирования, в нем прописываются конкретные мероприятия, что нужно сделать и каких результатов достичь. Главная наша задача состоит в том, чтобы остановить монополизацию рынков, которые находятся в состоянии незначительной конкуренции, и сделать так, чтобы там развивалась конкуренция. Нельзя сказать, что конкуренция — панацея от всех бед, но она основа эффективно работающей экономики.