Давние противоречия между Россией и США по Договору об открытом небе на этой неделе неожиданно обострились. Вашингтон обвинил Москву в несоблюдении ряда положений этого многостороннего договора, призванного укрепить доверие и безопасность в военной области, и пригрозил затруднить проведение российскими самолетами наблюдательных полетов над американской территорией. Власти РФ обвинения в свой адрес назвали необоснованными и выдвинули США встречные претензии. Опрошенные “Ъ” эксперты опасаются, что этот договор станет еще одной жертвой российско-американской конфронтации. Между тем в МИД РФ “Ъ” заверили, что Москва готова к консультациям с Вашингтоном по этой теме. В следующий раз такая возможность сторонам, по данным “Ъ”, представится в конце октября.
Россия предпочитает реже видеть объективы американских самолетов-разведчиков OC-135B в небе над Калининградом
Фото: AP Photo/CTK, Alexandra Mlejnkova
Закрытое небо
На этой неделе в отношениях между Москвой и Вашингтоном обозначился еще один серьезный раздражитель — обострились разногласия в рамках Договора об открытом небе (ДОН). Это соглашение, подписанное в 1992 году и вступившее в силу в 2002-м, позволяет 34 его членам — среди которых Россия и США — совершать над территорией друг друга наблюдательные полеты с целью контроля над военной деятельностью и укрепления доверия.
Между тем во вторник газета The Wall Street Journal со ссылкой на источники в госструктурах США сообщила, что американские власти рассматривают возможность введения ряда ограничительных мер в рамках ДОН, действие которых будет распространяться на наблюдательные самолеты России. Так, над Гавайями, где находится штаб Тихоокеанского флота США, могут объявить максимальную дальность полетов не более 900 км. Кроме того, самолеты, используемые при таких наблюдательных миссиях, могут потерять право пользоваться базой ВВС США Робинс (в штате Джорджия) или Эллсуорт (Южная Дакота). Как уточняет издание, прежде обе эти базы использовались в качестве остановок для отдыха экипажей и дозаправки.
«Эти меры призваны заставить Россию соблюдать условия договора»,— заявил газете высокопоставленный источник в Госдепе. Дата публикации статьи была выбрана неслучайно — во вторник же в Вене состоялось заседание консультационной комиссии в рамках ДОН, где США официально объявили о своих претензиях к России и пригрозили ей контрмерами.
По мнению США, Россия нарушает договор тремя способами. Во-первых, они считают незаконным тот факт, что, в то время как ДОН разрешает полеты на расстояние до 5,5 тыс. км, власти РФ ввели лимит в 500 км в отношении полетов над Калининградской областью. «С учетом того, что для полного осмотра этого района в рамках договора требуется пролететь примерно 1,2 тыс. км, участникам соглашения приходится тратить на это два полета, которые при иной ситуации выполнялись бы над другими районами России»,— пояснил WSJ источник в Пентагоне (притом что размеры Калининградской области составляют 205 км с востока на запад и 108 км с севера на юг, а спрямленная длина береговой линии — около 125 км).
В рамках ДОН действует система квот на облеты. В 2017 году Россия и Белоруссия (они считаются одной группой) имеют право провести 42 миссии наблюдения над государствами — участниками ДОН. А те в свою очередь собираются провести 34 наблюдательных полета над российской территорией.
Калининградская область представляет для США и их союзников по НАТО особый интерес, поскольку там находится штаб Балтийского флота. Кроме того, власти РФ в последние годы заметно активизировали военную деятельность в этом регионе: в частности, была полностью модернизирована система ПВО Калининградского особого района с включением в нее систем С-400 и новейших радаров, размещены новые береговые противокорабельные комплексы, а в ходе учений там теперь появляются и ударные ракетные комплексы «Искандер-М».
Вторым нарушением договора США считают тот факт, что Россия отказывает иностранным государствам в проведении наблюдательных полетов в 10-километровой полосе вдоль границы с Абхазией и Южной Осетией. А третьим — неправомерное использование Россией ссылки на «форс-мажор» для внесения поправок в согласованный план наблюдательного полета в связи с перемещением первых лиц государства вблизи намеченного маршрута.
В посольстве США в Москве “Ъ” заверили, что, несмотря на намерение Вашингтона принять «ряд мер в ответ на нарушения Россией положений договора», у России в рамках этого соглашения останется «полный доступ ко всем частям американской территории». «Однако эти ответные меры создадут вызовы, касающиеся планирования миссий и имплементации договора, схожие с теми, с которыми сталкиваются США, когда проводят миссии в рамках Договора по открытому небу в России»,— заявила “Ъ” пресс-секретарь посольства Мария Ольсен. При этом она подчеркнула, что контрмеры США «обратимы» — «если Россия вернется к соблюдению своих обязательств в рамках договора».
«Адекватные шаги»
В Москве все претензии США категорически отвергают. В четверг официальный представитель МИД РФ Мария Захарова объяснила логику, которой руководствовались российские власти, вводя лимит на полеты над Калининградом. «Некоторые наши партнеры, имея право совершать наблюдательные полеты на дальность до 5500 км, значительную ее часть использовали именно над Калининградской областью, пересекая ее вдоль и поперек и тем самым создавая проблемы для использования ограниченного воздушного пространства региона и для работы международного аэропорта Храброво. Наши попытки договориться с ними о некоей разумной сдержанности успеха не возымели,— заявила она.— Именно поэтому мы были вынуждены минимизировать издержки путем объявления максимальной дальности для полетов над Калининградской областью». По ее словам, это не противоречит договору.
«Причем общая дальность полета, хотела бы подчеркнуть, осталась прежней — 5500 км, то есть сохраняется и прежний охват территории России. Ну а дальность в 500 км позволяет в рамках каждого полета над Калининградской областью наблюдать любую ее точку, пусть даже самую дальнюю, то есть сохраняется и изначальная эффективность наблюдения»,— отметила дипломат. Она напомнила, что Вашингтон «точно так же» установил в свое время отдельную дальность Аляски в рамках наблюдательных полетов, начинающихся с континентальной части США.
Противоречия по полетам в районе границ Абхазии и Южной Осетии, по ее словам, вытекают из политических разногласий. В ДОН записано, что «маршрут полета самолета наблюдения проходит не ближе десяти километров от границы прилежащего государства, которое не является участником договора». «Для нас, так же как и для ряда других государств, Абхазия и Южная Осетия еще с 2008 года являются не грузинскими регионами, а независимыми государствами, к которым в полной мере применимо процитированное положение»,— заявила госпожа Захарова.
При этом Мария Захарова добавила, что Грузия «под политизированным предлогом вообще прекратила принимать российские наблюдательные полеты, и это как раз явное и грубое нарушение ключевого положения ДОН». «Однако почему-то наши западные партнеры не обращают на это внимания и не высказывают Тбилиси никаких претензий»,— посетовала она.
Обвинение же властей РФ в неправомерном использовании ссылки на «форс-мажор» она назвала «нелепым», «поскольку за всю историю выполнения ДОН подобный случай имел место лишь однажды — несколько лет назад».
Представитель МИД пообещала, что в Москве оценят планы США на предмет соответствия договору и примут решение о собственных «адекватных шагах». «Принцип взаимности в международных отношениях никто не отменял. И совсем не факт, что США в результате останутся в выигрыше»,— пригрозила она.
Война паритетов
Между тем упомянутые противоречия между Россией и США в рамках ДОН возникли не сегодня. Ограничения по Калининграду действуют с 2014 года, в облете границы с Абхазией и Южной Осетией Москва отказывает с 2008-го, а споры вокруг соотношения маршрутов наблюдательных самолетов с путями перемещения первых лиц государств ведутся чуть ли не с момента ратификации договора. Эти претензии уже несколько лет кочуют из одного отчета Госдепа в другой. У российского МИДа собственный набор встречных претензий. Так, Москва уже много лет критикует Вашингтон за медлительность в разработке специальных процедур по наблюдению за островными территориями США и выражает протест против нежелания государств—членов НАТО выполнять наблюдательные полеты над территорией друг друга. Участники ДОН направляют копии отснятых ими аэрофотоснимков в общую базу, но Москва считает, что налицо «информационный дисбаланс», поскольку за территорией стран Североатлантического альянса наблюдают лишь Россия и Белоруссия, в то время как государства НАТО все свои многочисленные квоты тратят на полеты над Россией.
Но до текущей недели эти противоречия в разряд острых не входили. Версии, почему споры вокруг ДОН перешли в категорию серьезных раздражителей, несколько.
В посольстве США в Москве “Ъ” дали понять, что у Вашингтона, «давно обеспокоенного нарушениями ДОН со стороны России», лопнуло терпение. «Обеспокоенность США публично излагается с 2004 года в наших ежегодных докладах Конгрессу США о соблюдении соглашений в сфере контроля над вооружениями, нераспространения и разоружения,— напомнила Мария Ольсен.— После неоднократных безуспешных попыток взаимодействовать с Москвой дипломатическими методами как в двустороннем, так и многосторонних форматах — через Консультативную комиссию договора и схожие форумы в Вене — мы решили принять определенные резонные меры».
В МИД РФ подтверждают, что попытки урегулировать «застарелые разногласия» были — и в разных форматах. «Небольшого прогресса удалось достичь, но процесс согласования развязок не был завершен. Видимо, США решили теперь задействовать методы давления»,— поделился с “Ъ” директор департамента МИД РФ по вопросам нераспространения и контроля над вооружениями Михаил Ульянов.
Вместе с тем он приводит и другое объяснение действий американской администрации. «Возможно, последние решения еще призваны “потрафить” тем структурам и лицам в Вашингтоне, которые все более активно навязывают мнение, что этот договор невыгоден США или что он более выгоден для России»,— говорит дипломат. По его словам, подобные заявления начали раздаваться тогда, «когда Россия, опередив всех других участников договора, получила возможность использовать цифровую аппаратуру в рамках наблюдательных полетов».
Страны—участники ДОН могут задействовать следующий набор аппаратуры наблюдения: оптические панорамные и кадровые фотоаппараты, видеокамеры с изображением на дисплее в реальном масштабе времени (разрешение на местности не выше 30 см), радиолокационные станции бокового обзора с синтезированной апертурой (разрешение не выше 3 м), инфракрасные устройства формирования изображения (разрешение не выше 50 см). При этом Россия в 2016 году первой обратилась к другим участникам соглашения с просьбой дать добро на установку на самолетах «Открытого неба» Ан-30Б и Ту-154М-ОН новейших цифровых камер OSDCAM. Ряд влиятельных американских конгрессменов тогда призвали администрацию США запретить России использовать это «шпионское оборудование» или вовсе выйти из ДОН. Однако в итоге нужное разрешение было выдано. Тем не менее сторонники выхода США из договора не оставляют попыток добиться пересмотра этого решения: по настоянию нескольких конгрессменов в проект оборонного бюджета США был включен пункт, дающий администрации возможность отказа от финансирования реализации этого документа.
Эксперт ПИР-Центра генерал-лейтенант запаса Евгений Бужинский между тем полагает, что США решили громко заявить о претензиях по «открытому небу» из-за нынешней конфронтации с Россией по целому ряду других вопросов. «Они теперь в пику Москве во всем делают демонстративную ставку на паритет и пытаются доказать миру, что Россия не соблюдает еще одно соглашение в сфере контроля над вооружениями (наряду с Договором о ликвидации ракет средней и меньшей дальности.— “Ъ”)»,— сказал он “Ъ”. Если же США затруднят полеты российской авиации в рамках ДОН, а Москва предпримет ответные шаги, это, по его прогнозу, приведет «к эрозии важного договора».
Между тем, по словам Михаила Ульянова, оставить без реакции вероятные ограничительные меры со стороны США Россия «просто не может». «Мы не тот партнер, с которым можно разговаривать таким образом. Ответные меры будут согласовываться в межведомственном формате»,— сказал он “Ъ”. В то же время дипломат подчеркнул: «В любом случае мы готовы к консультациям по этому вопросу».
Председатель Консультационной комиссии по ДОН, постпред Словении в ОБСЕ Андрей Бенедейчич сообщил “Ъ”, что следующая возможность обсудить накопившиеся вопросы у России и США будет 23 октября, когда в Вене состоится очередное заседание.
При этом он подчеркнул, что, несмотря на все разногласия, а также на развитие технологий космической разведки, ДОН «остается одним из столпов контроля над вооружениями в Евроатлантическом регионе» и «одним из наиболее эффективных механизмов сотрудничества в сфере безопасности».
По словам эксперта European Leadership Network (Лондон) Томаса Фрира, противоречия между Россией и США представляют «серьезный вызов» для функционирования договора. «Его эрозия только усилит кризис доверия и конфронтацию в Евроатлантике,— предупредил он “Ъ”.— Очень важно, чтобы все стороны соблюдали условия договора, иначе не избежать усиления взаимных подозрений во враждебных намерениях».