В Госдуме сегодня в рамках «нулевых чтений» будет представлен один из самых масштабных законопроектов последнего времени — закон «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора)». Он выглядит как надзорный кодекс, главная задача которого — полностью регламентировать большую часть госконтроля в РФ в концепции контроля рисков. Внедрение закона займет несколько лет и неизбежно вызовет сопротивление контрольных органов и обновление их кадров — сейчас они работают на принципиально иных основаниях.
Фото: Дмитрий Коротаев, Коммерсантъ / купить фото
Министр по делам «Открытого правительства» Михаил Абызов, курирующий реформу контрольно-надзорной деятельности (КНД) в рамках «проектного офиса», сегодня представит на парламентских слушаниях в Госдуме основную разработку в этой сфере — законопроект «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора)». Документ несколько месяцев разрабатывался под эгидой Минэкономики при активном участии Экспертного совета при правительстве, РСПП и других деловых объединений, Минюста и других ведомств. По данным “Ъ”, проект согласован Главным правовым управлением президента, парламентские слушания — начало процедуры его внесения в Госдуму для принятия в ближайшие месяцы.
Несмотря на то что 500-страничный проект в итоге получил название «Об основах...» и формально является рамочным, по существу он похож на кодекс, для которого отдельные надзорные законы, как предполагается, будут отраслевыми «расширениями». Документ вводит основные понятия в сфере КНД (описывая практически все виды надзора и контроля, кроме закрытого списка — банковского, страхового, налогового, прокурорского, а также неупоминаемых видов фактического надзора силовых структур — значительной части деятельности МВД и ФСБ) и регламентирует и унифицирует порядок появления новых видов КНД (так, они не могут проводиться без административных регламентов). Вся КНД должна проводиться в концепции риск-ориентированного подхода — для «стандартной» деятельности надзорных органов иных концепций не предусмотрено.
Обсуждение новой концепции в основном сейчас интересует бизнес, для которого новый закон должен заменить ФЗ-294, регламентирующий проверки бизнеса. Проект сохраняет основные достижения ФЗ-294, но меняет идеологию проверок — принцип «плановая проверка раз в три года» заменяется на присвоение конкретному объекту проверки одной из шести групп риска. Для групп минимального риска плановых проверок не предусмотрено, для высокорисковых групп — постоянный контроль. Для каждого надзорного ведомства и вида надзора объект имеет свою группу риска, поэтому он может находиться в группе высокого риска по линии одного надзора и быть в «нулевой» группе по другим. Есть и возможность перемещения по группам риска вниз и вверх в зависимости от допущенных нарушений — этот принцип является новшеством проекта.
Впрочем, значение проекта существенно выше. Сейчас надзорная культура в РФ строится на двух основаниях —разработанных в 1940–1950-х и 1970-х годах для госэкономики СССР систем сплошного отраслевого контроля, учета и отчетности в сочетании с не слишком значительными «напластованиями» миниреформ 1990-х и конца 2000-х годов при некотором влиянии информатизации последних лет. Лишь для МЧС и ряда других ведомств риск-ориентированный надзор выглядит органичным, для сложившейся же еще в СССР культуры надзора он пока отчетливо инороден. Так, проект требует от надзоров самостоятельного перераспределения ресурсов на контроль необходимых участков — существующая культура госслужбы де-факто отрицает такой подход в пользу принципа сплошного покрытия, качество которого определяется только выделяемыми ресурсами, а концентрация усилий обеспечивается «ручным управлением» и поручениями вышестоящих управленцев.
Видимо, самой важной идеологемой проекта является неявная независимость надзора: он должен не преследовать какие-либо «государственные цели», а в целом, как часть правительства, способствовать экономическому росту. Очевидно, что это и главная будущая проблема закона: «ненадзорные» органы власти во многом воспринимают надзор как инструмент госполитики, принцип «независимости» надзора и инспекторов, которые должны руководствоваться своими профессиональными знаниями, а не внешними указаниями министерств, ближе к идеологии госслужбы, предлагавшейся ЦСР (см. “Ъ” от 7 июля). Вряд ли этот момент позволит быстро внедрить принципы «надзорного кодекса» в практику.