Изменение схемы работы соцсферы после выборов 2018 года неожиданно стало главной темой открывшегося в Москве Гайдаровского форума. Самые радикальные идеи представлены главой Счетной палаты Татьяной Голиковой — это консолидация трех соцфондов в единый и «обмен полномочиями» с регионами, предполагающий решение проблем неплатежей за неработающих федеральным центром. Идеи Центра стратегических разработок (ЦСР) по росту соцрасходов на 1,5–2% ВВП не встречают сопротивления — но, судя по дискуссиям в РАНХиГС, в апреле правительство будет обсуждать не столько этот рост, сколько реформу институтов и всей системы соцподдержки.
Глава Счетной палаты Татьяна Голикова анонсировала большой весенний разговор в правительстве о самом социальном
Фото: Александр Миридонов, Коммерсантъ
Гайдаровский форум, ежегодная конференция Российской академии народного хозяйства и госслужбы (РАНХиГС), в январе 2018 года проводится, как подчеркнул сегодня ректор академии Владимир Мау, в «экспертном» формате — основную роль на форуме выполняют доклады, представители Белого дома выступают в РАНХиГС реже, чем раньше, и в качестве экспертов. К тому же в первый день форума после дневного выступления премьер-министра Дмитрия Медведева ключевые правительственные менеджеры—участники форума были вызваны на экономическое совещание к президенту Владимиру Путину. Наконец, в предвыборный период, делающий для министров рискованным почти любые выступления, говорить об «официальной повестке» Гайдаровского форума сложно.
Ректор РАНХиГС Владимир Мау предложил премьер-министру Дмитрию Медведеву место в ряду квалифицированных экспертов по будущему
Фото: Александр Миридонов, Коммерсантъ
Тем не менее в отсутствие «большой гостемы» главной темой первого дня Гайдаровского форума довольно неожиданно стали не блокчейн и биткойны, не реформа госслужбы и не повестка, формируемая ЦСР с 2016 года,— а социальная сфера. Дело не только в ключевом докладе Татьяны Голиковой на утренней сессии, на деле посвященном не столько соцсфере, сколько бюджетным проблемам регионов. «Социальную» повестку с неожиданной жесткостью и определенностью обсуждали на половине мероприятий первого дня форума.
По крайней мере в экспертной среде, ассоциирующейся с РАНХиГС, можно говорить о консенсусе: проблемы соцсферы должны быть для нового правительства с весны 2018 года реально, а не декларативно первоочередными.
В свою очередь, по крайней мере часть властных структур имеет намерение обсудить содержательные изменения не только и не столько в суммах будущих соцрасходов.
Суть инициатив, которые Татьяна Голикова представила де-факто как уже лежащие на столе переговоров региональных властей с федеральными,— «обмен полномочиями»: регионы передают наверх обязанность уплаты социальных сборов во внебюджетные фонды за неработающих, высвобождаемые средства тратятся на финансирование ранее делегированных регионам (вместе с субвенциями на их исполнение, около 330 млрд руб. в год) федеральных полномочий и закрепляются за ними. Операция была бы технической, если бы не еще одна инициатива Счетной палаты — об объединении Пенсионного фонда, Фонда соцстрахования (ФСС) и Фонда обязательного медстрахования (ФОМС) в единый «социальный фонд», лицо публичного права, с «унификацией» страховых принципов его работы.
«Социальный» вице-премьер Ольга Голодец, анонсировавшая в РАНХиГС возможные меры по снижению налоговой нагрузки на беднейшее население, сегодня лишь констатировала: идея «новая» и в правительстве еще не обсуждалась. Судя по отсутствию реакции на эту очень крупную идею, Гайдаровский форум стал первой площадкой, где она была заявлена — и вряд ли это частная инициатива госпожи Голиковой.
В последние годы Пенсионный фонд, ФОМС и ФСС скорее отдалялись друг от друга по смыслу своей работы.
«Обмен полномочиями» с регионами по существу снимет главную проблему фонда ОМС — существование территориальных фондов, часть дефицита которых покрывают региональные бюджеты: это открывает возможность начала федерализации медицинской отрасли. «Единый фонд» делает логичным объявление пенсионного обеспечения, медицины и соцстраха федеральной сферой ответственности.
Впрочем, на деле все еще сложнее. Так, в докладе Татьяны Голиковой довольно глухо, но отчетливо звучали проблемы «трансляции» переданных регионам полномочий на муниципальный уровень. При этом проблема финансовой зависимости местного самоуправления от регионов для РФ является хронической, и это отражается в первую очередь на соцсфере — так, напомним, что в 2017 году Минобрнауки уже анонсировало «поднятие» на региональный уровень с муниципального среднего образования. Часть проблем в докладе главы Счетной палаты, обсуждавшей проблемы с госуправлением на федеральном уровне (исполнение госпрограмм, дисбалансы в оплате труда госслужащих, размывание функционала министерств, агентств и служб, прогрессирующий рост числа подведомственных учреждений), также являются социальными. Так, Счетная палата обращает внимание на то, что в системе высшего образования отмечены факты исполнения госзаказа на подготовку кадров по ценам существенно выше, чем в коммерческом образовании. Обычно это симптом избыточного финансирования в госсекторе и естественного замещения частного спроса бюджетными средствами, он сейчас более характерен для здравоохранения в РФ. Оно также активно обсуждалось в первый день Гайдаровского форума — чаще в форме панегириков здравоохранению в РФ со стороны Минздрава. И в этом докладе, и в других выступлениях в РАНХиГС приводилось множество наблюдений, говорящих о соцсфере как об отрасли, накопившей почти критическую массу внутренних проблем.
Напрямую об опасности системного искажения ценообразования в социальном секторе экономики в РФ в РАНХиГС пока никто говорить не готов — тезис о принципиальной его недофинансированности экономисты в РФ считают не нуждающимся в доказательствах.
Помощник президента Андрей Белоусов подтвердил, что идеи «бюджетного маневра» ЦСР с увеличением на 1,5–2% ВВП «социальных» расходов без увеличения бюджетных расходов в целом обсуждаются в Кремле, расчеты экономистов президента и ЦСР схожи. Это позволило Алексею Кудрину, главе ЦСР, заявить в Twitter о «формирующемся консенсусе». Насколько можно судить, краткосрочно ему мешает технический вопрос — и Минфин, и Минэкономики настаивают на том, что рост вливаний в здравоохранение и образование должен происходить без увеличения налогов, Минфин также против любых изменений ставки НДФЛ в 13%.
Однако возможность договоренности по этому поводу ставит вопрос об адекватности инфраструктуры, распределяющей эти расходы, принципов соцподдержки как таковой — и даже, возможно, перераспределения полномочий уровней власти. Так, Татьяна Малева, директор Института социальной политики РАНХиГС, в докладе к «социальной» панели Гайдаровского форума выделила пять приоритетов/проблем соцполитики РФ, четыре из которых требуют существенных и, возможно, институциональных реформ. Это борьба с «ловушкой бедности» и маргинализацией бедных, необходимость новых демографических приоритетов (а не только поддержки рождаемости), реформа соцзащиты и преодоление растущих региональных диспропорций. Пятый приоритет, повышение пенсионного возраста, кстати, на Гайдаровском форуме практически не обсуждался. Отметим, даже ключевой доклад в РАНХиГС главы JP Morgan Chase Якоба Френкеля, в целом посвященный посткризисной мировой политике центробанков, упоминал в качестве ключевой опасности экономической политики рост социального популизма — тему, имеющую прямое отношение к будущим проблемам соцсферы в РФ с апреля 2018 года.
Как устроенная российская федеративность
Трансферты регионам из федерального бюджета помогают сгладить экономическое неравенство между ними, но не приводят к повышению бюджетной устойчивости или росту производительности труда, полагают в Международном валютном фонде (МВФ). Его эксперты фиксируют: в РФ у регионов, которые несут большую часть нагрузки по обязательствам перед населением, автономии и фискальных полномочий меньше, чем это принято в других государствах с федеративным устройством.