За пределами США сложно постоянно держать в уме логику политико-правового процесса в стране, где не только язык законодательства, но даже синтаксис обычных правовых актов существенно отличается не только от российского, но и от континентального европейского,— обсуждение в России обнародованного в понедельник «кремлевского доклада» неизбежно будет натыкаться на это обстоятельство. Принятый в 2017 году Конгрессом США закон, известный под аббревиатурой CAATSA (и касающийся, напомним, не только России, но и Ирана, и в более широком смысле и других стран, в отношении физлиц и компаний из которых могут быть введены санкции США) в параграфе 241 предписывал Минфину США в сотрудничестве с госсекретарем США и ЦРУ представить в течение 180 дней доклад о том, кто такие «главные политические фигуры» и «олигархи» в Российской Федерации — для того, чтобы на основании этого доклада Конгресс США решил, как использовать эту информацию для более эффективных действий в рамках санкционного режима.
Кто вошел в «кремлевский доклад»
Заместитель главного редактора “Ъ” по экономической политике Дмитрий Бутрин
Фото: Денис Вышинский, Коммерсантъ / купить фото
В принципе в американской политической традиции значение в этом параграфе 241 имеет практически все, и все может как-то трактоваться. Например, мог ли Минфин США самостоятельно определить, есть ли в России «олигархи», прямо упомянутые в CAATSA,— законодательство Соединенных Штатов до принятия этого закона вообще не имело понятия «oligarch»? Даже в стране со сходным с США правовым устройством, Великобритании, юристы немедленно организовали бы дискуссию о том, каким образом право должно определять этих самых oligarchs и отделять их от всех остальных. Но в американском Минфине эта проблема вообще не считалась важной: раз в CAATSA упомянуты «олигархи», то они есть, для целей доклада по параграфу 241 определим их как «людей с состоянием более $1 млрд», по данным открытых источников, а далее посмотрим, что с этим делать.
Из России это выглядит какой-то удивительной наивностью, но политическая машина в США работает в том числе и так — команда министра финансов Стивена Мнучина прямо ссылается на то, что ей нужен для доклада какой-нибудь объективный критерий «олигарха», и почему бы в этом вопросе не доверять Forbes или Bloomberg Billionaires Index?
Список в его открытой части ровно через 180 дней передается вместе со списком «старших должностных лиц» обратно в Конгресс, и теперь пусть они сами думают, как нужно выяснять, кто из oligarchs представляет угрозу США в смысле закона CAATSA, а кто нет,— на то у них есть комиссии Конгресса, они могут самостоятельно использовать это знание, а могут вновь что-либо поручить выяснить правительству США или даже дать указание президенту США в границах своей компетенции. И у правительства США, и у президента, и даже у ЦРУ есть свои регламентированные возможности выбирать и делать свои ходы в этом процессе, все учитывают возможные ходы всех, эта игра связана и на персональном, и на институциональном уровне с десятками других партий, разыгрываемых в американской политике, партии могут объединяться и разъединяться, и значение слова oligarch может в определенный момент стать в этой игре ключевым — а может в итоге вообще ничего не означать и сохранить значение, которое оно сейчас имеет в законодательстве США, а именно констатирующее: «олигарх» есть «долларовый миллиардер из России» и более ничего, ни хорошего, ни плохого.
Ну и когда же все это превратится в новые конкретные санкции? Для того, чтобы более или менее компетентно отвечать на этот вопрос, нужно жить в Вашингтоне и лет десять быть хотя бы наблюдателем, а лучше участником местного политического процесса. В противном случае можно делать любые предположения — и они будут стоить не дороже бумаги, на которой они напечатаны.
Например, можно придавать огромное значение тому, что команда Мнучина использовала для подготовки «кремлевского доклада» ровно 180 дней, хотя такого рода бумагу в ее открытой части любой референт может составить за 40 минут, не особо отрываясь от просмотра Instagram. Да, конечно, что-то содержится и в закрытой части «кремлевского доклада», в которой по описаниям в десять раз больше страниц, то есть еще 90. Все, что про нее известно,— в ней есть некие фамилии людей с состоянием менее миллиарда долларов, которые также предположительно oligarchs из России и дела которых Конгресс тоже может изучать. Но тем не менее верно ли то, что Минфин США просто не хочет связываться с антироссийскими санкциями и поэтому демонстративно потратил полгода на то, чтобы отдать в Конгресс какую-то отписку?
Но, увы, сам вопрос — неамериканский способ смотреть на вещи, на него нельзя дать верный ответ. Смысл работы американской политической машины — участие в такого рода игровых партиях.
В России почему-то с большим удовольствием читают описания внутренней механики власти в китайской Компартии, но редко кто готов принять к сведению тот факт, что США, глядя из России,— это такой же малопонятный и сложнейшим образом устроенный Китай.
В свою очередь, и для США политико-экономическое устройство России — это примерно такая же китайская грамота: именно для того, чтобы работать с этой непонятной субстанцией, и существуют все эти загадочные и непонятные процедуры. Да и сами судите. Можно ли представить себе, что на свете есть государство с населением в 140 млн человек, в котором итоги президентских выборов известны за несколько месяцев до того, как они объявлены, но государство тратит все силы на то, чтобы достичь на них определенного результата, от которого затем зависит будущее большинства участвующих в этом чиновников в следующие несколько лет? Ведь это же уму непостижимо, Стивен, в Китае и то все понятнее!
Тем не менее в России приходится иметь дело с тем, что есть, а именно буквально с двумя текстовыми страницами «кремлевского доклада», остальное — это просто список имен в памяти мобильного телефона любого российского министра. Первая страница в основном неинтересна — это всего лишь заявление Минфина США о том, что в России есть примерно вот такой список «главных политических фигур и олигархов», в списке звездочками отмечены те, против кого действуют персональные санкции, в отношении остальных — в теории они могут быть причастны к делам, которые запрещает закон CAATSA по чисто формальным соображениям, но у Минфина США сейчас нет никакой информации о том, что они вовлечены в какую-либо незаконную активность. Мало того, допускает Минфин США, у части обозначенных в списке oligarchs нет миллиарда долларов. Все это надо проверять — вот пусть Конгресс США и разбирается, как.
И лишь вторая главка текстовой части доклада дает возможность понять, как именно правительство США представляет себе политико-экономическое устройство России по существу. Она озаглавлена «Russian Parastatal Entities», и перевести термин «parastatal» очень непросто — в открытой части доклада лишь предлагается считать таковыми компании с госдолей РФ более 25% и с объемом продаж в 2016 году в $2 млрд и более. Минфин США полагает, что такие компании являются работодателями трети российских граждан и они производят более 70% российского ВВП, сами по себе они «имеют происхождение из советской плановой экономики», их значение усилилось после «ренационализации крупных компаний в 2000-х», а также после кризиса 2008 года и введения санкций в 2014 году. Говорить о таких компаниях подробно и разрабатывать санкции против них Минфин США готов только в засекреченной части доклада.
Какие компании соответствуют критериям «парагосударственных структур»
Понять из этого определения, какие именно компании в России не входят в общеизвестный (и уже обложенный санкциями) список государственных компаний, госкорпораций и тому подобных структур, невозможно. Но очень показателен термин parastatal. Формально он переводится как «полугосударственная структура», однако в американском законодательстве, как и термин oligarch, впервые упоминается только в CAATSA — хотя для госкомпаний во всем мире существует не один термин (state-run, state-controlled, quasi public и т. п.), довольно точно определяющий конкретный вид госактивов какого-либо государства. Есть лишь одна отрасль знания, в которой термин parastatal применяется регулярно и именно в этом смысле. Это африканистика: практически любая новостная лента информагентств, работающих в Нигерии, Зимбабве, ЮАР, Кении, Танзании, заполнена этим термином до отказа. У этого слова, кстати, нет никакого негативного оттенка — так, в американских финансовых учебниках (но не в законодательстве) как parastatals иногда характеризуют банки Федеральной резервной системы США. Но в целом parastatals — это Африка.
Люди, занимавшиеся «кремлевским докладом» в Минфине США, либо параллельно занимаются взаимоотношениями с африканскими странами, либо принципиально не видят разницы между российским и африканским политико-экономическим устройством.
Если не включать в этом месте национальную гордость великороссов и не вспоминать «Верхнюю Вольту с ракетами», то такой подход стоит считать очень рациональным — а, если заодно отказаться от ксенофобии («они что, считают нас неграми?!»), то и здравым: по многим параметрам российское политическое устройство, проблематика экономики и общества очень близки к устройству и проблематике Африки. Во всяком случае, если рассуждать о России как о стране, похожей на Нигерию или ЮАР, то о ней можно больше понять, чем сравнивая ее с Бельгией, Швецией, равно как с Ираном, Бразилией и тем более с Саудовской Аравией. И, заметим, каким-то прицельным политическим противостоянием африканским странам США в последние 50 лет не занимались — несмотря на то, что ресурсы в этих странах разрабатываются американскими компаниями (пожалуй, наиболее необычное в «несанкционных списках» доклада Минфина США — наличие в нем руководства Sakhalin Energy, «дочки» Газпрома с участием Shell, Mitsui и Mitsubishi), большую заинтересованность в этом регионе власти США проявляли разве что в воображении советских пропагандистов и геополитиков.
В сущности, и о России и санкциях в «кремлевском докладе» написано не больше, чем могут написать в Минфине США, например, о политическом давлении на Кению или на Зимбабве.
Примерно следующее: «Мы точно не знаем, как у них там все устроено. Не так, как у нас. В кого ни ткни — все связаны со всеми и все чьи-то друзья. Говорить с ними толком не о чем, лучше вообще не иметь с ними дел, пока они сами не разберутся, кто у них oligarch, кто вождь, а кто просто уважаемый человек. Это неважно. Подробности — см. секретное приложение».