Можно ли реформировать электричество?
реформа энергетики
11 июля 2001 года Михаил Касьянов подписал постановление #526 "О реформировании электроэнергетики РФ". Премьер одобрил этот документ в далеко не самой спокойной обстановке. На протяжении более полугода до этого в правительстве, администрации президента, губернаторском корпусе шли ожесточенные дискуссии о целях и путях "электрической" реформы. Споры продолжаются по сей день, и "момент истины" должен наступить в феврале — на это время намечено обсуждение во втором чтении ключевого законопроекта о реформе энергетики.
Кому нужна реформа
Реструктуризация естественных монополий, включая РАО "ЕЭС России", была объявлена одной из ключевых задач правительства Михаила Касьянова летом 2000 года. Тогда была одобрена так называемая стратегия Германа Грефа — долгосрочная (рассчитанная до 2010 года) программа социально-экономических реформ. Авторы программы исходили из ключевых положений экономического либерализма: государство должно максимально ограничить свое присутствие в производственной сфере, так как априори оно проигрывает конкурентную борьбу частным компаниям. К тому же излишняя госсобственность, как правило, приводит к увеличению госрасходов, а это тормозит экономический рост. Нерыночный сектор в российской экономике до сих пор составляет 50%, и это одна из главных причин замедления роста ВВП в последние два года. Поэтому судьба всех естественных монополий в принципе решена — они должны быть реструктурированы. Это означает приватизацию большей части активов и усиление госрегулирования в тех секторах, прежде всего в сфере транспортных сетей, которые не могут в ближайшее время регулироваться исключительно рынком.
Руководители трех главных естественных монополий — МПС, "Газпрома" и РАО "ЕЭС России" — по-разному восприняли правительственную установку. Никто, конечно, не оспорил саму идею реструктуризации, но представления о степени радикальности реформ и сроках их проведения в разных монополиях заметно различаются.
МПС решило опередить правительственных разработчиков железнодорожной реформы и первым среди трех монополий представило собственный план реструктуризации. Правда, первый его вариант правительство сразу отвергло, сочтя, что тогдашний министр Николай Аксененко намерен ограничиться простой сменой вывески — МПС на РАО "Российские железные дороги". Но после радикализации концепции и смены руководства министерства, в котором ключевую роль стали играть выходцы из Петербурга, законодательная основа реформы, в частности закон о железнодорожном транспорте, стала быстро продвигаться в Думе. Прошло уже два чтения.
В "Газпроме", напротив, с реформой не спешат. Во-первых, там категорически не приемлют предложения Минэкономразвития выделить из газовой монополии магистральные трубопроводы. Дело доходит до срывов заседаний правительства, на которых должны были рассмотреть план либерализации газового рынка. Во-вторых, Алексею Миллеру до сих пор не удалось вернуть под крышу "Газпрома" все выведенные активы.
В РАО ЕЭС не только решили, как в МПС, опередить правительство, но и сразу предложили сверхрадикальный рыночный план реформы. Анатолий Чубайс, помимо того что является последовательным приверженцем экономического либерализма, еще весной 2000 года заявлял, что нынешние тарифы, устанавливаемые государством, настолько низки, что не обеспечивают должного уровня инвестиций. Поэтому необходимо срочное погружение электроэнергетики в рыночную среду, за государством же надо оставить, помимо определения общих правил игры, контроль над магистральными сетями. Кроме того, для подготовки к реформе наиболее кризисных региональных АО-энерго РАО создало шесть управляющих компаний: Средневолжскую межрегиональную управляющую компанию (СМУЭК), Кавказскую энергетическую управляющую компанию (КЭУК), Северную энергетическую управляющую компанию (СВУЭК), Дальневосточную управляющую компанию (ДВУЭК), "Волжский гидроэнергетический каскад" (ВоГэк) и "ЕСН-энерго".
Идея рыночной реструктуризации РАО впервые была сформулирована 29 августа 1998 года на заседании совета директоров холдинга. В декабре 1999 года совет директоров РАО поручил председателю правления Анатолию Чубайсу подготовить к марту 2000 года проект концепции реструктуризации электроэнергетики. В апреле этого года концепция была представлена совету директоров "ЕЭС России".
Концепция изначально базировалась на идее горизонтального разделения электрического бизнеса. Из холдинга выделяются и затем приватизируются крупные генерирующие (на данный момент предлагается ограничиться десятью) и сбытовые компании, которые и будут конкурировать друг с другом за потребителя. По тому же принципу предлагается разделить и региональные АО-энерго. Правда, снижения цен на электричество от этого сразу ждать не приходится. Вначале, как предупреждал Анатолий Чубайс, цены на электричество должны вырасти, так как сейчас они искусственно занижены. Но по мере развития свободного рынка электричества цены, как обещает руководство РАО, должны стабилизироваться. Магистральные сети и диспетчерское управление должны стать уменьшенной копией нынешнего РАО, но только с куда более жестким госконтролем. Правда, до полной ликвидации холдинга РАО "ЕЭС России", которую до последнего времени предполагалось осуществить к 1 июля 2005 года, сетевая и диспетчерская компании должны, по настоянию руководства РАО, оставаться его 100-процентно дочерними компаниями. Государство же получит их акции в результате зеркального раздела акций РАО.
Кому не нужна реформа
Почти сразу концепция электрической реформы по Чубайсу встретила ожесточенное сопротивление как в среде энергетиков, так и среди ряда крупных потребителей. Последних поддержал советник президента Андрей Илларионов. Некоторые энергетики вообще были против проведения реформы, предлагая оставить все как есть, но увеличив при этом госинвестиции в отрасль. Эту идею всерьез никто не воспринял, так как правительство собирается сокращать госрасходы, а не увеличивать их.Более серьезные противники — алюминщики. Им нужно много дешевого электричества. Не случайно компании "Базовый элемент" и СУАЛ являются крупнейшими после государства совладельцами АО "Иркутскэнерго". Под контролем "Базового элемента" находится и "Красноярскэнерго". Алюминщиков не устраивает горизонтальный принцип раздела электрического рынка. Они предпочитают сохранить свои компании в виде вертикально интегрированных (ВИК), где производство, передача и продажа электроэнергии сосредоточены в одних руках. Именно эту идею электрической реформы на политическом уровне поддержал советник Илларионов.
Обеспокоены были и многие миноритарные акционеры (государству принадлежит 52% акций РАО). Они опасались снижения стоимости акций в результате непредвиденных сложностей при осуществлении реформы. Кроме того, многие из них не были согласны с основными принципами реформы по Чубайсу.
Эти группы влияния достаточно сильны, и каждая сама по себе, и тем более вместе. Не случайно трудности прохождения электрических законов в Думе первый замминистра финансов Алексей Улюкаев объясняет неспособностью правительства сломить их сопротивление.
Что успели сделать
Концепция РАО "ЕЭС России" поступила в правительство летом 2000 года. Там ее стали рассматривать вице-премьер Виктор Христенко и министр экономического развития и торговли Герман Греф. В июле 2000 года было принято решение о разработке госпрограммы структурных реформ в электроэнергетике. В ее основу была положена чубайсовская идея горизонтального раздела бизнеса. Однако правительство включило в свою программу значительно большее количество страховочных элементов, позволяющих не допустить обвального роста цен на электричество в ходе осуществления реформы, а также потери госконтроля над магистральными сетями. Оказалось, правда, что сразу внести в программу достаточное число этих элементов не удалось. 15 декабря 2000 года программа электрореформы, подготовленная уже Минэкономразвития, хотя и была в основном одобрена на заседании правительства, подверглась жесткой критике со стороны Андрея Илларионова.По его же инициативе 7 января 2001 года президент распорядился создать рабочую группу при президиуме Госсовета по вопросам реформирования электроэнергетики. Группу возглавил губернатор Томской области Виктор Кресс. Правительство же наняло для анализа программы Минэкономразвития консалтинговую компанию Arthur Andersen, которая представила свой в целом благоприятный отчет уже в апреле 2001 года. Группа Кресса разработала более десятка вариантов реформы, в том числе таких, где во главу угла ставились ВИКи. Однако в конечном счете правительство 19 мая 2001 года остановило свой выбор на реформе электроэнергетики по Чубайсу и Грефу. 11 июля премьер Михаил Касьянов окончательно одобрил именно этот вариант реформы. Согласно этому документу, уже с прошлого года часть электроэнергии (от 5 до 15%) через электрическую биржу предполагалось продавать по свободным ценам.
В РАО и Минэкономразвития тут же приступили к реализации теперь уже правительственного плана. При совете директоров был создан комитет по реформированию. Его возглавил представитель миноритариев, член совета директоров РАО Дэвид Херн. 23 ноября 2001 года было учреждено некоммерческое партнерство "Администратор торговой системы оптового рынка электроэнергии" (АТС) (учредителями стали 28 организаций — как производителей, так и потребителей электроэнергии, в том числе РАО ЕЭС и его дочерние компании). Голоса в наблюдательном совете АТС разделены поровну между производителями и потребителями электроэнергии. Правда, пока само РАО и его дочерние структуры — региональные АО-энерго выступают в роли как производителей, так и потребителей, поэтому в их руках соответственно и сосредоточено 50% голосов. Но в дальнейшем их будет 25%.
В ноябре 2001 года РАО передало в Минэкономразвития свои предложения по организации десяти оптово-генерирующих компаний. В январе-феврале 2002 года учреждаются в качестве 100-процентных "дочек" РАО ЕЭС Федеральная сетевая компания (ФСК) и Системный оператор (СО). В конце апреля правительство направляет в Думу пакет из шести законопроектов, которые должны обеспечить законодательную основу реформы. Но в Думе электрическая реформа забуксовала.
КОНСТАНТИН СМИРНОВ