Дело о $100 миллиардах
раздел продукции
Нефть и газ — ключ к российскому экспорту. Чтобы эти товары вывезти, их нужно сначала добыть. Для этого нужны инвестиции. Поддержке инвестиций, в частности, посвящена открывшаяся 30 января конференция, организованная Внешэкономбанком. Один из каналов адресного привлечения инвестиций в добычу и последующий экспорт сероводородного сырья — соглашения о разделе продукции (СРП). История внедрения механизма СРП в российскую экономику может служить наглядным пособием для тех, кто хочет разобраться в особенностях противоречивого русского характера. Проследить тернистый путь СРП от далекого 1992 года до наших дней, а заодно разобраться в том, нужны ли России иностранные инвестиции в нефтегазовый комплекс, решила корреспондент Ъ КСЕНИЯ НЕЧАЕВА. Делить труднее, чем наделять
Если оживить в памяти атмосферу, в которой жила Россия в 1992 году, становится ясно, почему именно тогда заговорили об СРП. Экономика страны отчаянно нуждалась в инвестициях, причем иностранных, ни о каких внутренних вложениях речи тогда идти просто не могло. Вполне понятно, что если и сегодня самым лакомым куском в российской экономике являются ее сырьевые ресурсы, то уж десять лет назад ничем другим Россия привлечь иностранный капитал и подавно не могла. В таких условиях и возник законопроект "О концессионных договорах и соглашениях о разделе продукции, заключаемых с иностранными инвесторами", который давал инвесторам правовое основание участвовать в освоении российских нефтяных и газовых месторождений. Появление законопроекта крайне оживило иностранных инвесторов, некоторые из них даже начали подписывать протоколы о намерениях и договариваться с властями федерального и регионального уровней.Правда, как показало дальнейшее развитие событий, оживились инвесторы преждевременно. В процессе обсуждения в Верховном совете в 1993 году законопроект "О концессионных договорах и соглашениях о разделе продукции, заключаемых с иностранными инвесторами" сначала потерял часть своего названия, превратившись в закон "О концессионных и иных договорах, заключаемых с иностранными инвесторами", а потом потерялся и сам, так и не пройдя заключительное третье чтение.
1994 год снова придал инвесторам оптимизма. Понятие "раздел продукции" было наконец окончательно легитимизировано, правда не законом, а указом президента, названным "Вопросы соглашений о разделе продукции при пользовании недрами". Указ четко определил стороны, имеющие право участвовать в соглашении, а также существенно сократил количество уплачиваемых инвестором налогов. Кроме того, именно в 1994 году было заключено первое в России соглашение о разделе продукции "Сахалин-2". Соглашение подписали Минтопэнерго и администрация Сахалина (от РФ) и компания Sakhalin Energy Investment Co. (от инвестора). Долю российской стороны в общем доходе от реализации проекта оценили в $10 млрд. Тем самым был создан прецедент реализации в России соглашений о разделе продукции. В том же году российская компания ЮКОС и американская Amoco Euroasia Petroleum Company начали сообща готовить почву для совместного освоения Приобского нефтяного месторождения на условиях СРП, извлекаемые запасы нефти которого по предварительной оценке составили около 700 млн т.
1995 год стал для российского правительства поворотным. Цены на нефть были рекордно низкими. Иностранные инвестиции так и не обрушились на Россию обильным потоком (1994 год, по данным Госкомстата, принес России чуть больше $1 млрд прямых иностранных инвестиций). Инвесторы были готовы вкладывать в Россию до $7 млрд в год, но только при создании для них дополнительных гарантий, главной из которых как раз и было срочное принятие закона "О соглашениях о разделе продукции". Отступать было некуда, и после продолжительных баталий в начале декабря 1995 года закон был принят депутатами в третьем чтении, а 30 декабря подписан президентом.
Наделенный делить не торопится
После вступления в силу закона в 1996 году выяснилось, что это далеко не конец, а лишь начало мучительного процесса внедрения механизма СРП в российскую экономику. Следующим этапом стало приведение нового закона в соответствие с уже существующими. Процесс затянулся на годы. Пока депутаты занимались законотворчеством, ни одно соглашение так и не было заключено, и судить о выгодах, которые сулит режим СРП, можно было только по соглашениям, заключенным до вступления закона в силу. Таких соглашений заключено три: "Сахалин-1", "Сахалин-2" и Харьягинское СРП. Например, только благодаря СРП в бюджет Сахалинской области поступило около $180 млн. Объем иностранных инвестиций в разработку нефтяного шельфа в рамках проектов "Сахалин-1" и "Сахалин-2" в 2002 году приблизился к $1 млрд. Однако положительный пример уже заключенных соглашений не произвел должного впечатления на потенциальных инвесторов. За все время с момента принятия базового закона в парламенте было утверждено еще 28 месторождений, но ни по одному соглашение так и не было подписано. Сторонники СРП утверждают, что в результате Россия потеряла сотни миллиардов долларов инвестиций.Необходимость вмонтирования механизма СРП в Налоговый кодекс открыла как правительству, так и депутатам новые возможности для законотворчества. Этот процесс, активно начатый в 2000 году, продолжается до сих пор, причем то, как он протекает, все больше наталкивает на мысль, что это процесс ради процесса, а не ради результата. Глава Налогового кодекса "О соглашениях о разделе продукции" за прошедшие два с лишним года переписывалась несколько раз, причем каждая следующая редакция делает механизм СРП все менее приемлемым для инвесторов.
Делить или не делить
За те десять лет, в течение которых режим СРП так неуклюже и неэффективно монтировался в российскую экономику, и в России, и в мире многое поменялось. Мировые цены на нефть вот уже пятый год держатся на небывало высоком уровне, российские нефтегазовые компании выросли и окрепли настолько, что сами выступают в роли иностранных инвесторов для других стран, а все-таки проникшие на российский рынок западные инвесторы добывают российскую нефть и на условиях, диктуемых действующей налоговой системой. Правда, с инвестициями у России по-прежнему не складывается, в 2002 году темп их прироста понизился на 5%. Но только не совсем понятно, может ли в решении этой проблемы помочь СРП.Президент компании ЮКОС Михаил Ходорковский, выступая в октябре 2002 года на заседании фракции ОВР, ответил на этот вопрос однозначно: нет. Опровергая традиционные аргументы сторонников СРП о том, что дефицит инвестиций сдерживает темпы добычи нефти, господин Ходорковский заявил, что темпы эти обусловлены не отсутствием инвестиций, а уровнем внутреннего потребления и пропускной способностью трубопроводов. А разработка трудноизвлекаемых запасов не происходит по причине несовершенства существующего закона о недрах, который не стимулирует геологоразведку. И наконец, при существующих высоких ценах на нефть государство при реализации нефтегазовых проектов на условиях действующей налоговой системы получает гораздо больше, чем при СРП.
Похоже, что правительство, хотя об этом и не говорится, поддерживает позицию господина Ходорковского. Иначе как объяснить его упорное нежелание идти навстречу уже оставшимся в меньшинстве иностранным, да и российским инвесторам, стремящимся разрабатывать месторождения на условиях СРП? Остается только надеяться, что глава Налогового кодекса, регулирующая налогообложение участников СРП и призванная защитить инвестора, как российского, так и западного, от фискальных новаций властей, все-таки будет принята в 2003 году. И достоинства, и недостатки режима СРП можно будет оценить на практике, подсчитав, сколько из ожидаемых миллиардов долларов все-таки дойдет до России.